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Foto: Fábio Cres
VISÃO HISTÓRICA E CONTEMPORÂNEA DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA JUNTO AO
DIREITO COMPARADO
Palavras-chave
Administração Pública. Governança. Compliance. Descentralização. Direito Comparado.
Nilo Kazan de Oliveira
Doutor e Pós Doutorando pela Universidade Estadual Paulista - UNESP. Professor. Procurador Jurídico do Município de Bauru/SP. E-mail:
nilokazan2@gmail.com
Taís Nader Marta
Doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo (USP). Mestre em Direito – Sistema Constitucional de Garantia de Direitos – pela
ITE (Instituição Toledo de Ensino) de Bauru/SP. Advogada. Professora. E-mail: tais@nadermarta.com.br.
Resumo
O artigo examina a evolução histórica e as características da administração pública direta e indireta, com um enfoque na
comparação entre o Brasil e outras nações. A administração direta refere-se à atuação direta do Estado nas suas funções,
enquanto a administração indireta envolve a delegação dessas funções para outras entidades, como autarquias e empresas
públicas. O texto explora como essas estruturas se desenvolveram desde a Revolução Francesa, influenciando tanto países
europeus quanto latino-americanos. Com a globalização e o surgimento de novos modelos de gestão, a administração públi-
ca passou por reformas significativas, destacando-se a transição do modelo burocrático para o gerencial, que incorpora con-
ceitos de governança e compliance. Essas mudanças visam aprimorar a eficiência, a transparência e a responsabilidade na
gestão pública. O artigo também discute as normativas internacionais e regionais que promovem a integridade e o combate à
corrupção, destacando a importância de uma gestão pública que garanta os direitos fundamentais dos cidadãos.
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1. INTRODUÇÃO
A administração pública, ao longo dos séculos, tem passa-
do por profundas transformações que refletem as mudan-
ças políticas, sociais e econômicas de cada era. Desde os
primórdios da centralização estatal, quando o próprio Esta-
do assumia diretamente suas funções, até os modelos mais
complexos de delegação de poderes para entidades autô-
nomas, como autarquias e empresas públicas, a gestão pú-
blica foi se adaptando às necessidades e desafios de cada
período.
Inicialmente expomos ao leitor a conceituação básica de ad-
ministração direta e indireta. A administração direta é aque-
la em que o próprio Estado exerce suas funções diretamen-
te, lembrando que o Estado abrange os Entes Federados,
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme Art.
1º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Já a administração indireta reveste-se do Estado transferin-
do, outorgando ou delegando suas funções para outras pes-
soas jurídicas a ele ligadas (Alessi, 1971).
No direito brasileiro temos na administração indireta a exis-
tência de autarquias, fundações, empresas públicas e socie-
dades de economia mista, bem como algumas ramificações
dessas entidades, a exemplo das agências reguladoras, que
são autarquias em regime especial. Todas essas disposições
são aquelas abarcadas pela própria Constituição Federal,
conforme art. 37, XIX.
Partindo das explanações acima, diante da extensão territo-
rial e logística para a gestão de todo o país, visando sempre
a eficiência e eficácia das funções em prol da coletividade, é
necessária a descentralização de suas atividades, de modo
a conseguir alcançar os anseios da coletividade, ou seja, do
interesse público primário
(Alexy,1993, p. 86).
Feitas as explanações iniciais, passa-se a abordagem his-
tórica, contemporânea e comparativa, por amostragem, en-
tre a administração direta e indireta do Brasil e outros paí-
ses, ressaltando que a abordagem comparativa revestir-se-á
em realidades diversas de acordo com as peculiaridades de
cada país.
Nessa esteira, nos reportamos a Cretella Júnior (1992), que
fez uma abordagem inicial do Direito Administrativo Compa-
rado, trazendo uma visão sistemática, aprofundando os en-
tendimentos universais às peculiaridades regionais. Também
se acrescenta que o método utilizado visa uma constante
evolução na busca de um modelo ideal.
Este artigo explora essa evolução, com ênfase na distinção
entre administração direta e indireta, e compara as abor-
dagens adotadas no Brasil e em outras nações. Ao anali-
sar o impacto da globalização e as reformas administrativas
que resultaram na introdução de princípios de governança e
compliance, busca-se entender como essas mudanças in-
fluenciam a eficiência, transparência e responsabilidade na
gestão pública contemporânea. Além disso, o artigo discute
como as normativas internacionais e regionais têm moldado
a administração pública, promovendo a integridade e o com-
bate à corrupção, com o objetivo de garantir que os direitos
fundamentais dos cidadãos sejam respeitados e protegidos.
2. BREVE HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DIRETA E INDIRETA NOS
PAÍSES EUROPEUS E LATINOS
Nos países europeus, assim como no Brasil, a literatura que
trata do tema é escassa, sendo que o grande marco para a
organização do Direito Administrativo, e consequentemente
da administração direta e indireta encorpou-se com a Revo-
lução Fracesa
(David, 1954).
Assim, no Estado Liberal surgiram denota-se o surgimen-
to do Direito Administrativo, por intermédio da criação do
Conseil d´État,
advindo da França, e que nortearam a ges-
tão do Estado naquela época. Nesse momento o Direito Ad-
ministrativo restringia-se a preservar os poderes de império
do Estado, discricionariedade, autoexecutoriedade, autotu-
tela, imperatividade, supremacia do interesse público e po-
der de polícia (Moreira Neto, 2001).
Todos esses aspectos ligam-se diretamente com o momen-
to político da época e a sistemática de governo. Quando se
passou para Estado de Bem estar Social -
welfare-state,
hou-
ve o surgimento da burocracia moderna, racional, universalis-
ta e eficiente, garantindo a necessidade de um Estado visan-
do a coletividade.
Nesse momento, diante da essencialidade de alguns ser-
viços como aqueles indelegáveis do Poder Público, como
exemplo a segurança pública, assistência, entre outros, hou-
ve a necessidade do Estado se organizar de maneira a im-
plementar a gestão do Estado em prol da coletividade.
Houve a necessidade de dimensionamento da máquina pú-
blica, a fim de conseguir implementar a gestão à sociedade,
mantendo-se alguns serviços essenciais em poder do Esta-
do. Surgiu então a necessidade de ramificar a própria admi-
nistração pública, a fim de conseguir gerir o poder, criando-
-se administração indireta como forma de descentralizar a
gestão administrativa.
Também, a necessidade de ramificação interna das entida-
des pública, através da desconcentração, em que não há a
criação de outras pessoas jurídicas, mas tão somente ór-
gãos.
Esse contexto foi então trazido para alguns textos constitu-
cionais, a exemplo da Constituição Alemã, que em seu Art.
85 dá competência ao Poder Federal para regulamentar,
106
107
inclusive delimitando sobre a estrutura da administração di-
reta e indireta
(Meirelles, 2001).
Na sistemática brasileira, cabe ao Poder Legislativo, median-
te projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, a criação de
entidades da administração indireta, mais precisamente no
art. 37, XIX, conforme já evidenciado na introdução do pre-
sente trabalho.
Por outro lado, no sistema alemão, a organização interna da
administração incumbe tão somente ao Poder Executivo,
sem a necessidade de manejo de autorização legal junto ao
Poder Legislativo.
De certa fora, parece um sistema acertado, mas diante de
um pensamento crítico, estaríamos na contramão do sistema
de freios e contrapesos -
checks and balances,
que regem os
sistemas democráticos, ao teor daquele aplicável no Brasil. A
independência do Poder Executivo para criar livremente en-
tidades da administração indireta entraria em cheque com a
equidade entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá-
rio.
Outros países, assim como Holanda, França e Itália, também
adotam a autonomia do Poder Executivo na criação de enti-
dades da administração indireta, enquanto Espanha, Portu-
gal e Chile delimitam que o ato deve ser complexo, ou seja,
com atuação do Poder Executivo e Legislativo para o aper-
feiçoamento e criação de entidades da administração indire-
ta.
3. DA EVOLUÇÃO PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MODERNA
Conforme abordado, da Revolução Francesa até os dias atu-
ais, muitas foram as mudanças na forma de gerir a coisa pú-
blica, o que se pautou sempre com um viés europeu, a dis-
seminação da administração direta e indireta para os países
europeus, latinos e norte-americanos.
A partir da década de 1980, a modelagem de administração
pública começou, ainda que timidamente, a alcançar novos
formatos, deixando de lado a administração pública clássica,
para dar lugar à a nova administração pública, com ampla in-
fluência da
middle range theory
ou “teoria do médio alcance”,
desenvolvida por Robert King Merton, que visa integrar a te-
oria e pesquisa empírica.
Com isso, a nova administração pública visa encontrar res-
postas para a problemas principiológicos como a eficiência,
eficácia, efetividade, dentro de uma sistemática globalizada,
extraindo-se decisões que melhoram a dinâmica da adminis-
tração pública direta e indireta em todo o mundo.
A globalização viabilizou um intercâmbio intenso de informa-
ções entre países, a fim de gerar uma modelagem peculiar
para a evolução da gestão pública. Passou a existir, a partir
desse marco algumas reformas dos sistemas administrati-
vos, cada qual atendendo às suas peculiaridades e políticas
públicas específicas.
Nesse ínterim, no Brasil, alguns pontos do direito comparado
foram implementados, como por exemplo o conceito de go-
vernança e os princípios da participação,
accountability -
res-
ponsabilidade e o controle social.
De 1930 até os anos 2000, houve uma transposição de téc-
nicas de gestão do setor privado para o público, especial-
mente visando uma reforma dos gastos públicos, visando
ainda maior efetividade da gestão estatal, foi então que sur-
giu a ideia do modelo gerencial de gestão pública, deixando
de lado o modelo burocrático.
Deflagrou-se então uma revisão nos processos, apoiado na
flexibilidade, resultados, contribuinte e controle social. Tudo
isso, atrelado a uma sistemática revolucionária trazida pela
Constituição Federal de 1988, que arrolou transformações
em todos os direitos fundamentais, como saúde e educação.
Aqui, é importante ressaltar que o texto constitucional atual
é extremamente completo e louvável, mas cria entraves ao
Gestor em conseguir implementar todos os direitos funda-
mentais em prol da população, gerando interferência entre
Poderes, como no caso da judicialização das políticas públi-
cas, e a discussão entre teses como a do mínimo existencial,
reserva do possível, entre outras.
Todos esses fatores tornam a administração muito mais
complexa e burocrática. Atrelado a isso tudo, ainda temos a
questão da corrupção multinível, que afeta todos os Poderes,
Legislativo, Executivo e Judiciário, e que dificultam a imple-
mentação do modelo de gerencial de governança.
4. COMPLIANCE
- O MODELO
GERENCIAL DE GOVERNANÇA
APTO A GERIR A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
O modelo gerencial de governança na administração públi-
ca direta e indireta emerge como uma resposta às crescen-
tes demandas por eficiência, transparência e responsabilida-
de na gestão pública. Diferentemente do modelo burocrático
tradicional, caracterizado por procedimentos rígidos e foco
na conformidade, o modelo gerencial busca otimizar os re-
cursos públicos e maximizar os resultados entregues à so-
ciedade, alinhando-se com práticas comuns no setor priva-
do.
Como abordado, o direito comparado, com a pós globa-
lização implementada trouxe a possibilidade de compar-
tilhar a essência dos sistemas de gestão pública ao redor
do mundo, e com isso, trazendo à realidade questões para
aprimoramento da gestão pública, de maneira eficiente, me-
nos burocrática, e que garanta ao cidadão ao menos o bási-
co dos direitos esculpidos na Constituição Federal.
Por um lado, a máquina pública precisa se organizar, aqui en-
contram-se os interesses públicos secundários, mas por ou-
tro lado, o povo precisa ter uma segurança estatal naqueles
preceitos fundamentais mínimos, de rigor, segurança, saúde,
educação, lazer, entre outros.
A implementação desse modelo na administração públi-
ca brasileira é marcada por uma série de reformas iniciadas
na década de 1990, que visavam modernizar a gestão esta-
tal. Inspirado pela globalização e pelas reformas neoliberais
que varreram o mundo, o Brasil começou a adotar princípios
de governança corporativa adaptados à realidade do setor
público. Esses princípios incluem a responsabilidade fiscal,
a prestação de contas, a transparência, e a incorporação de
mecanismos de controle e avaliação de desempenho.
Um aspecto central do modelo gerencial é a ênfase na ges-
tão por resultados. Essa abordagem envolve a definição de
metas claras para as diversas áreas da administração públi-
ca e a avaliação contínua do desempenho em relação a es-
sas metas. O foco é transferido da simples execução de ta-
refas para a geração de valor público, onde o sucesso é
medido pelo impacto concreto das ações governamentais
na vida dos cidadãos.
A governança, no contexto do modelo gerencial, é entendida
como o conjunto de mecanismos e práticas que asseguram
que a administração pública atue de maneira eficaz e ética,
em consonância com os interesses da sociedade. Entre es-
ses mecanismos estão as auditorias internas, o cumprimen-
to rigoroso das leis de responsabilidade fiscal, e a criação de
canais de transparência e participação cidadã, como as ou-
vidorias públicas e os portais de transparência. Esses instru-
mentos permitem que a sociedade monitore e avalie a atua-
ção dos gestores públicos, fortalecendo o controle social.
Pois bem, o modelo de governança, trazido do direito com-
parado e da iniciativa privada proporciona uma melhor ade-
quação da administração pública, seja direta ou indireta, ga-
rantindo higidez e processo de gestão.
Agora, fala-se em criação de um processo empírico, já expe-
rimentado, viabilizando a consecução da finalidade da ges-
tão. Trata-se de um alinhamento da atuação dos órgãos e en-
tidades públicas para alcance de resultados e metas.
De acordo com a Organização para Cooperação e Desen-
volvimento Económico
1
, a governança corporativa é definida
como o conjunto de relações entre a administração de uma
empresa, seu conselho de administração, seus acionistas e
1
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômi-
co (OECD, 1999)
partes interessadas. Ela procura criar um conjunto eficiente
de mecanismos a fim de assegurar que o comportamento do
executivo seja alinhado com os interesses dos acionistas.
Quando transmutamos o conceito para a Administração Pú-
blica, o contribuinte anseia pela recepção de serviços de ex-
celência, proporcionado por servidores comprometidos com
os padrões de qualidade e produtividade. Os contribuintes
são responsáveis pelo capital do Governo para que ele pos-
sa produzir bens e serviços de interesse coletivo.
Nessa esteira, a governança se perfaz no conjunto de meca-
nismos para avaliar, monitorar e direcionar a atuação do ges-
tor, visando a prestação de serviços públicos de qualidade e
de interesse social. Sua base encontra-se em máximas éti-
cas.
Existem alguns princípios e pilares básicos da governança,
que visam um direcionamento universal para uma boa ges-
tão. Os princípios são: responsabilidade, integridade, trans-
parência, capacidade de resposta, prestação de contas e
confiabilidade.
O princípio da responsabilidade preza para que os agentes
de governança zelem pela sustentabilidade das organiza-
ções, órgãos e entidades, visando a continuidade, incorpo-
rando considerações à ordem social na definição de negó-
cios e operações.
A integridade transmite o alinhamento e adesão de valores,
princípios e normas éticas comuns, para sustentar e priorizar
o interesse público sobre o interesse privado.
A transparência, visa o dever de informação e clareza so-
bre o gasto do dinheiro público, dando-se publicidade. Está
também atrelado à lei do acesso à informação (Lei Federal
n. 12.527 de 18 de novembro de 2011), lei de responsabilidade
fiscal (Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000), en-
tre outras normativas correlatas.
A capacidade de resposta atrela-se a eficiência e eficácia de
prestação de informação aos cidadãos, também evidencia-
da pelas ouvidorias públicas.
A prestação de contas, reveste-se no dever do gestor em as-
sumir as consequências de suas ações e omissões. A confia-
bilidade seria a segurança das instituições, a capacidade de
minimizar incertezas na seara económica, social e políticas.
Fazendo uma leitura da principiologia da governança, vimos
que na legislação brasileira, assim como no direito compa-
rado, existem normativas esparsas sobre o assunto, a teor
do que já explanamos. A Lei de Introdução às Normas do Di-
reito Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657 de 04 de setembro de
1942), com as inovações trazidas pela Lei n. 13.655 de 2018,
criou mecanismos de segurança para o particular em face do
108
109
estado, no sentido de garantir maior segurança jurídica para
as decisões da administração direta e indireta.
Na administração indireta foi implementada a Lei
13.303/2016, Estatuto das Estatais, que inovou na legislação
brasileira, gerando obrigatoriedade de empresas públicas
e sociedades de economia mista em se estruturarem para
gestão de risco e controles internos. Em suma gerou a obri-
gatoriedade do controle interno, análise de gestão de risco,
cumprimento de obrigações e auditoria.
Atrelado a isso, em seu art. 9º determina a criação de nor-
mativa interna de integridade, a dispor necessariamente so-
bre princípios, valores e missão da empresa estatal, além
de orientações sobre a prevenção de conflito de interesses
e vedação de atos de corrupção e fraude; Instâncias inter-
nas responsáveis pela atualização e aplicação do código de
conduta e integridade; Canal de denúncias que possibilite o
recebimento de denúncias internas e externas relativas ao
descumprimento do código e das demais normas internas
de ética e obrigacionais; Mecanismos de proteção que impe-
çam qualquer espécie de retaliação a pessoa que utilize o ca-
nal de denúncias; Sanções aplicáveis em caso de violação às
regras do Código; Previsão de treinamento periódico, no mí-
nimo anual, sobre o Código, a empregados e administrado-
res, e sobre a política de gestão de riscos, a administradores.
Referida Lei estabelece ainda a criação de uma estrutura ad-
ministrativa adequada para a gestão e controle de risco. No-
ta-se uma grande evolução na administração direta e indire-
ta, tanto em relação a legislação aplicável, como também na
incorporação de normativas estrangeiras, e que se aplicam
de maneira universal nos países.
Posteriormente, em 2019 foi editada a Lei º 13.848, de 25 de
junho de 2019, nova lei das agências reguladoras, que deter-
minou a administração indireta a adoção de práticas de ges-
tão de riscos e de controle interno, e também a elaboração
e divulgação de programa de integridade, com o objetivo de
promover a adoção de medidas e ações institucionais des-
tinadas à prevenção, mapeamento, e punição de fraudes e
atos de corrupção.
5. COMPLIANCE
NO DIREITO COMPARADO
Outro ponto crucial na implementação do modelo geren-
cial de governança é a cultura de compliance. Inspirada em
práticas internacionais, especialmente no setor privado, o
compliance na administração pública visa assegurar que to-
das as atividades governamentais estejam em conformida-
de com as leis e regulamentos aplicáveis, além de promover
uma cultura organizacional baseada em ética e transparên-
cia.
Conforme abordado, nas duas últimas década intensificou-
-se a discussão sobre o
compliance
e governança, trazen-
do-se os preceitos da iniciativa privada para a administração
pública direta e indireta. Em inúmeros países houve um mo-
vimento sobre a globalização e, consequentemente anticor-
rupção.
Nesse ínterim, o movimento internacional foi intenso por inú-
meras instituições a fim de garantir uma gestão de governan-
ça, calcada nos princípios e pilares básicos para uma boa
gestão pública. Foram manejadas inúmeras convenções
para organização de um marco, ao teor da a Convenção so-
bre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Es-
trangeiros em Transações Comerciais Internacionais (Con-
venção OCDE), de 1997; e a Convenção das Nações Unidas
contra Corrupção (Convenção da ONU), de 2005. Em as-
pectos regionais, foram instituídas a Convenção Interameri-
cana contra a Corrupção (Convenção da Organização dos
Estados Americanos – OEA), de 1996; a Convenção Penal
sobre a Corrupção, de 1998, e a Convenção Civil sobre a Cor-
rupção, de 1999, do Conselho da Europa; a Convenção relati-
va à Proteção dos Interesses Financeiros das Comunidades
Europeias, de 1995, e a Convenção relativa à Proteção dos Inte-
resses Financeiros das Comunidades Europeias, de 1995, e
a Convenção relativa à Luta contra a Corrupção em que Es-
tejam Implicados Funcionários das Comunidades Europeias
ou dos Estados-Membros da União Europeia, de 1997; e a
Convenção da União Africana sobre a Prevenção e o Combate à
Corrupção de 2003.
2
Basicamente as convenções podem ser regionais ou inter-
nacionais, mas todas elas trazem compromissos entre os
Estados a fim de alcançar a finalidade precípua de combate
a corrupção, estabelecendo normas de conduta, com a coo-
peração mútua entre países.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como podemos observar, há mais de 200 anos, desde a Re-
volução Francesa, o ato de gerir a coisa pública vem sendo
discutido e aprimorado, visando uma gestão eficiente, trans-
parente e que vise o máximo de benefícios ao interesse do
povo - interesse público primário.
Com a globalização, implementada a partir da década de
1980, tivemos um avanço significativo na gestão pública di-
reta e indireta, havendo um intercâmbio intenso de situações
que melhoram a gestão, a teor da diminuição da corrupção,
processos internos de controle de gestão e resultados, ris-
cos e governança. Tudo isso reveste-se no atual modelo de
2 VAZ, Thiago; MASTRODI, Josué. O compliance na Administração Pública:
a realidade brasileira submetida a normas de integridade.
Revista
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governança e
compliance,
instituto originário do setor priva-
do, mas que vem sendo implementado na administração di-
reta e indireta.
As iniciativas de compliance e governança, apesar de avan-
çadas, precisam ser continuamente fortalecidas e ampliadas
para criar um ambiente onde a integridade e a ética sejam
normas inabaláveis. A criação de mecanismos de contro-
le, auditoria e transparência é essencial para garantir que os
princípios do modelo gerencial sejam realmente aplicados na
prática.
Os desafios são diversos, levando-se em conta a própria sis-
temática da Constituição Federal de 1988, que é extrema-
mente paternalista e garantista, prometendo muito mais do
que o Estado pode cumprir. Atrelado a isso, a corrupção e o
sistema essencialmente burocrático, com alguns viéses, via-
biliza a má-gestão pública e a necessidade de adequação
para a presente e futuras gerações.
É preciso buscar alternativas para que o Estado cumpra sua
função constitucional e legal de maneira transparente e com
parâmetros bem definidos de gestão responsável, dando a
cada cidadão o que lhe é de direito, integrando práticas mo-
dernas de gestão com os princípios fundamentais do direito
público, na busca por uma administração pública mais eficaz
e responsável com uma mudança cultural que valorize a éti-
ca, a transparência e a eficiência como pilares fundamentais
da gestão pública.
A transição para um modelo gerencial de governança na ad-
ministração pública brasileira representa um avanço signifi-
cativo, mas também um desafio contínuo. O sucesso desse
modelo dependerá de uma combinação de reformas estru-
turais, fortalecimento das instituições, combate eficaz à cor-
rupção e, principalmente, uma mudança de mentalidade
entre os gestores públicos. Somente com esses esforços
combinados será possível alcançar uma administração pú-
blica que não apenas seja eficiente e responsável, mas tam-
bém justa e comprometida com o bem-estar de todos os ci-
dadãos.
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