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O ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL NO ÂMBITO DO
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O acordo de não persecução cível é uma ferramenta jurídica que tem sido amplamente debatida e
adotada em diversos sistemas legais ao redor do mundo. No Brasil, foi introduzido na Lei 8.429/1992
(Lei de Improbidade Administrativa - LIA), através da Lei 13.964/2019 (pacote anticrime). Trata-se de
um instrumento que permite a resolução consensual de casos civis, mais precisamente que envol-
vam atos de improbidade administrativa.
Nessa esteira, surgiu-se a ideologia de se aplicar o acordo de não persecução cível no processo
administrativo disciplinar, mais precisamente nos casos em que envolvam atos de improbidade
administrativa, passiveis de demissão e cassação da aposentadoria. Neste artigo, analisaremos o
conceito do acordo de não persecução cível sua logística e a hermenêutica de aplicação para o pro-
cesso administrativo disciplinar.
Nilo Kazan de Oliveira
Doutor pela UNESP-FMB, campus Botucatu - SP (2022). Maestría de Derecho Administrativo y Ges-
tión Pública, impartido en la Escuela de Posgrado de la Facultad de Derecho UdelaR (2021). Pós Gra-
duado em Direitro Público Aplicado pela Escola Brasileira de Direito (2020-2021);
Gabriela da Silveira
Advogada, bacharel em Direito pela Libertas Faculdades Integradas (2014 - 2018); pós graduada em
Direito Aplicado aos Serviços de Saúde pela Estácio (2023); pós-graduanda em Direito Médico e
LGPD pela Legale. Tem experiência no Direito Médico e da Saúde e Direito Público
.
Palavras-chave
Acordo de Não Persecução Cível - Processo Administrativo Disciplinar - Atos de Improbidade - Pa-
cote Anticrime
13
126
1. INTRODUÇÃO
O acordo de não persecução cível é uma moda-
lidade de negociação entre o Ministério Público
ou pelo Ente Público que sofreu prejuízo, com
o suposto infrator, com o objetivo de resolver
questões de cunho civil, sem a necessidade de
discussão judicial sobre os supostos atos de im-
probidade praticados.
Nessa esteira, é importante retornarmos às ori-
gens sobre a viabilidade de negociação e acordo
com supostos infratores. Temos como o grande
marco o acordo de não persecução penal, trazi-
do pela Lei nº 13.964 de 20191, que atualmente é
bastante difundido na seara criminal.
Em linhas gerais, houve um diálogo de fontes,
entre o direito penal e processual penal, com o
direito civil, a qual se enquadram os atos de im-
probidade, a fim de viabilizar o acordo de não
persecução civil.
A partir de então foram implementadas mudan-
ças substanciais na Lei nº 8.429/92 (LIA), através
da Lei nº 14.230/21, inserindo o art. 17-B, que as-
sim dispõe:
“Art. 17-B. O Ministério Público poderá,
conforme as circunstâncias do caso con-
creto, celebrar acordo de não persecução
civil, desde que dele advenham, ao menos,
os seguintes resultados:
I - o integral ressarcimento do dano;
II - a reversão à pessoa jurídica lesada
da vantagem indevida obtida, ainda que
oriunda de agentes privados.
§ 1º A celebração do acordo a que se refere
o caput deste artigo dependerá, cumulati
-
vamente:
I - da oitiva do ente federativo lesado, em
momento anterior ou posterior à proposi-
tura da ação;
1 https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/
lei/l13964.htm
II - de aprovação, no prazo de até 60 (ses-
senta) dias, pelo órgão do Ministério Públi-
co competente para apreciar as promo-
ções de arquivamento de inquéritos civis,
se anterior ao ajuizamento da ação;
III - de homologação judicial, independen-
temente de o acordo ocorrer antes ou de-
pois do ajuizamento da ação de improbi-
dade administrativa.
§ 2º Em qualquer caso, a celebração do
acordo a que se refere o caput deste artigo
considerará a personalidade do agente, a
natureza, as circunstâncias, a gravidade e
a repercussão social do ato de improbida-
de, bem como as vantagens, para o inte-
resse público, da rápida solução do caso.
§ 3º Para fins de apuração do valor do dano
a ser ressarcido, deverá ser realizada a oi-
tiva do Tribunal de Contas competente,
que se manifestará, com indicação dos
parâmetros utilizados, no prazo de 90 (no-
venta) dias.
§ 4º O acordo a que se refere o caput deste
artigo poderá ser celebrado no curso da in-
vestigação de apuração do ilícito, no curso
da ação de improbidade ou no momento
da execução da sentença condenatória.
§ 5º As negociações para a celebração do
acordo a que se refere o caput deste arti
-
go ocorrerão entre o Ministério Público, de
um lado, e, de outro, o investigado ou de-
mandado e o seu defensor.
§ 6º O acordo a que se refere o caput des
-
te artigo poderá contemplar a adoção de
mecanismos e procedimentos internos de
integridade, de auditoria e de incentivo à
denúncia de irregularidades e a aplicação
efetiva de códigos de ética e de conduta
no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso,
bem como de outras medidas em favor do
interesse público e de boas práticas admi-
nistrativas.
§ 7º Em caso de descumprimento do acor-
do a que se refere o caput deste artigo, o
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investigado ou o demandado ficará impe
-
dido de celebrar novo acordo pelo prazo de
5 (cinco) anos, contado do conhecimento
pelo Ministério Público do efetivo descum-
primento.”
Notem, que a legislação, adequando-se aos pa-
râmetros contemporâneos sobre a sistemática
cooperativa, negocial e conciliatória, emanou
texto expresso sobre a viabilidade de realização
do acordo de não persecução cível em infrações
civis.
Após o advento da referida alteração legislativa,
questionou-se também sobre a viabilidade do
ente público lesado em propor o acordo de não
persecução cível, sendo que a matéria foi paci-
ficada pelo r. Supremo Tribunal Federal, através
da ADI 7042/DF:
Os entes públicos que sofreram prejuízos
em razão de atos de improbidade também
estão autorizados, de forma concorrente
com o Ministério Público, a propor ação e
a celebrar acordos de não persecução civil
em relação a esses atos.
STF. Plenário. ADI 7042/DF e ADI 7043/DF,
Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgados em
31/8/2022 (Info 1066)
Essa decisão possui extrema relevância para o
objeto do presente artigo, pois se a Pessoa Ju-
rídica de Direito Público lesada não estivesse le-
gitimada à propositura ou realização do acordo
de não persecução cível, fatalmente o comando
hermenêutico seria no sentido da inviabilidade
de sua realização no âmbito do processo admi-
nistrativo disciplinar.
Lado outro, o Superior Tribunal de Justiça paci-
ficou o entendimento no sentido de que é viável
a realização do acordo de não persecução cível
até em grau de recurso:
O relator, ministro Gurgel de Faria, afirmou
que a Primeira Turma, diante de recentes
alterações legislativas, tem reconhecido a
possibilidade de homologação dos acor-
dos de não persecução cível na instância
recursal.
Ele explicou que essa posição da jurispru-
dência decorre das mudanças trazidas
pela Lei 13.964/2019 – o chamado Pacote
Anticrime –, que alterou o parágrafo 1º do
artigo 17 da Lei 8.429/1992. A nova lei tam-
bém introduziu o parágrafo 10-A ao artigo
17 da Lei de Improbidade Administrativa,
para estabelecer que, “havendo a possi-
bilidade de solução consensual”, as partes
poderão requerer ao juiz a interrupção do
prazo para a contestação, por não mais do
que 90 dias.
O ministro ressaltou que a Lei 14.230/2021,
“que alterou significativamente o regra
-
mento da improbidade administrativa”,
incluiu o artigo 17-B à Lei 8.429/1992, tra
-
zendo previsão explícita quanto à possi-
bilidade do acordo de não persecução cí-
vel até mesmo no momento da execução
da sentença.
Segundo o relator, a empresa condenada
por ato ímprobo foi punida com a impo-
sição do ressarcimento do dano ao erá-
rio e com a proibição de contratar com o
poder público pelo período de cinco anos,
mas, no acordo celebrado com o Ministé-
rio Público, foi fixada multa civil de R$ 2,5
milhões em substituição à proibição de
contratar.
Ao homologar o acordo, a Primeira Se-
ção extinguiu o processo com resolução
do mérito e julgou prejudicados os embar
-
gos de divergência que haviam sido inter
-
postos pela empresa de coleta de lixo. 2
Assim foram colmatadas as lacunas deixadas
pela Lei n. 13.964/2019, garantindo a efetividade
do acordo de não persecução cível, sempre que
haja prevalência do interesse público. Em suma
o dano ao erário deve ser estancado e compen-
sado, viabilizando-se a realização da referida
negociação.
2 https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/
Noticias/20042022-Primeira-Secao-homologa-acordo-de-
nao-persecucao-civel-em-acao-de-improbidade-na-fase-
recursal.aspx
128
2. APLICANDO-SE O ACORDO
DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL
NO ÂMBITO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Feitas as considerações iniciais, é importa res-
saltar que o debate e normatização sobre o
acordo de não persecução passou da esfera pe-
nal para a esfera civil, restando à mingua de re-
gulamentação no âmbito administrativo.
Notem que apesar das esferas penal, civil e ad-
ministrativa serem independentes3, quando es-
tamos a tratar de atos de improbidade adminis-
trativa, devemos ter em conta o microssistema
processual coletivo, que garante uma integração
entre várias normas e institutos que atuam em
normas de âmbito coletivo.
O microssistema processual coletivo é um con-
junto de normas e princípios que regulam os pro-
cessos judiciais e extrajudiciais voltados para a
tutela de direitos coletivos, difusos e individuais
homogêneos. Esse conjunto de normas forma
um sistema específico dentro do ordenamento
jurídico, destinado a proteger interesses e direi-
tos que transcendem o âmbito individual e têm
repercussão sobre um grupo maior de pessoas.
No Brasil, o microssistema processual coletivo
está principalmente previsto na Constituição
Federal de 1988 e em leis específicas que tratam
da tutela dos direitos coletivos. Além disso, a ju-
risprudência dos tribunais também é relevante
na construção desse sistema.
Os principais pilares desse microssistema são:
• Princípio da Ação Coletiva (Legitimação ex-
traordinária): As entidades e órgãos previstos
em lei têm a possibilidade de ajuizar ações
em nome próprio para a proteção de direi-
tos e interesses coletivos, como o Ministério
3 MS 34.420-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de
19/05/2017; RMS 26951-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux,
Dje de 18/11/2015; e ARE 841.612-AgR, Segunda Turma, Rel. Min.
Cármen Lúcia, DJe de 28/11/2014.
Público, Defensoria Pública, União, Estados,
Municípios, autarquias, dentre outros.
• Princípio da Isonomia: Visa garantir a igual-
dade entre as partes envolvidas no processo,
permitindo que tanto o autor da ação (enti-
dade legitimada) quanto o réu tenham o di-
reito de se manifestar e apresentar provas.
• Princípio da Publicidade: Os processos co-
letivos devem ser públicos, permitindo que
qualquer pessoa tenha acesso às informa-
ções e aos atos processuais.
• Princípio da Efetividade: Busca garantir a
efetividade das decisões judiciais, para que
as ações coletivas tenham resultados con-
cretos e não fiquem apenas no plano teórico.
• Princípio do Interesse Público Primário: Os
processos coletivos visam proteger interes-
ses que têm relevância pública e social, sen-
do distintos dos interesses individuais.
• Princípio da Reparação Integral: Caso seja
comprovado o dano, as decisões judiciais
devem garantir a reparação integral dos pre-
juízos causados aos direitos coletivos afeta-
dos.
• Princípio da Coisa Julgada Erga Omnes: A
decisão proferida em ação coletiva possui
eficácia para todas as pessoas integrantes
do grupo ou categoria afetada, não sendo
restrita apenas às partes envolvidas na ação.
Dentre as leis que compõem esse microssis-
tema, destacam-se a Lei da Ação Civil Pública
(Lei nº 7.347/1985), a Lei da Ação Popular (Lei
nº 4.717/1965), o Código de Defesa do Consumi-
dor (Lei nº 8.078/1990) e o Estatuto da Criança e
do Adolescente (Lei nº 8.069/1990), entre outras
normas específicas para a proteção de direitos
coletivos.
O objetivo desse microssistema é assegurar a
tutela dos interesses coletivos e difusos, bem
como a correta aplicação dos princípios e regras
129
processuais para que a justiça seja alcançada
de forma mais abrangente, considerando a di-
mensão social e a relevância desses direitos.
Assim, quando estamos falando de atos de im-
probidade, estamos a nos direcionar a questões
que demandam atuação direta do microssiste-
ma processual de tutela coletiva.
Pois bem, fazendo essa integração, e também
com a articulação sistemática dos institutos
legais existentes, a teor do art. 15 do Código de
Processo Civil, temos que a aplicação do acordo
de não persecução civel no âmbito do processo
administrativo disciplinar é perfeitamente har-
mônico com os parâmetros constitucionais e
legais.
Art. 15. Na ausência de normas que regu-
lem processos eleitorais, trabalhistas
ou
administrativos, as disposições deste
Código lhes serão aplicadas supletiva e
subsidiariamente. g.n.
4
Pela próxima sistemática integrativa do orde-
namento jurídico pátrio, temos que a aplicação
do acordo de não persecução cível no âmbito do
processo administrativo disciplinar é compatí-
vel com todas as premissas legais existentes e,
malgrado ainda inexista previsão legal expressa
para sua efetivação, o microssistema legal que
tutela o interesse público primário e aspectos da
coletividade garantem ao indiciado a efetivação
da referida transação.
Nos dizeres de Claudia Lima Marques, que con-
duziu a tese do diálogo das fontes (Erik Jayme)
5
,
a antinomia existente, por não haver norma re-
gulamentar expressa para aplicação do acordo
de não persecução cível no âmbito administra-
tivo, deve ser colmatada pelo microssistema co-
letivo.
4 https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/
lei/l13105.htm
5 https://www.emagis.com.br/area-gratuita/voce-sabia/
teoria-dos-dialogos-das-fontes-base-teorica-e-
aplicacoes/#:~:text=A%20tese%20da%20Teoria%20do,se%20
excluem%2C%20mas%20se%20complementam.
Em linhas gerais, o acordo de não persecução
cível agrada a ambas as partes do processo
administrativo disciplinar. O Estado estará re-
parando o erário, e além disso sancionando pe-
cuniariamente o infrator. Em contrapartida, o
funcionário que supostamente teria infringido
a lei, terá a oportunidade de transacionar com o
Estado, evitando-se a aplicação de uma penali-
dade drástica como uma demissão ou cassação
de aposentadoria.
O fato de inviabilizar a aplicação do acordo de
não persecução cível no âmbito do processo
administrativo disciplinar seria um tanto quan-
to ilógico, vez que na própria sanção cível, por
ato de improbidade, essa medida já seria viável.
Assim, com muito mais razão, seguindo uma or-
dem simétrica, no âmbito administrativo deve-
-se viabilizar a sua realização.
Por mais que exista independência de instân-
cias de aplicação de penalidade - penal, cível e
administrativa, fato é que em muitos casos as
questões penais preponderam, seguidas das
questões civis e administrativas. Assim, se-
guindo uma hermenêutica sistemática e lógica,
quando da existência apenas do acordo de não
persecução penal, já seria viável a sua aplicação
no âmbito administrativo, mais precisamente
no processo administrativo disciplinar que se
amolda nos atos de improbidade.
A título exemplificativo, notem que a própria Lei
n. 8.112/90, em seu art. 132, IV, especifica que
uma das causas de demissão é a improbidade
administrativa.
Art. 132. A demissão será aplicada nos se
-
guintes casos:
(...)
IV - improbidade administrativa;
(...)
A Lei do Estado de São Paulo n. 10.261/68 tam-
bém possui disposição semelhantes:
130
Artigo 257
- Será aplicada a pena de de
-
missão a bem do serviço público ao fun-
cionário que:
(...)
XIII
- praticar ato definido em
lei como de improbidade. (NR)
- Inciso XIII acrescentado pela
Lei Comple-
mentar nº 942, de 06/06/2003.
(...)
Desta feita, de rigor que, em havendo atos de im-
probidade, por conseguinte deve ser viabilizado
o acordo de não persecução cível ao funcionário
público, desde que respeitados os parâmetros
legais e haja vantajosidade aos cofres públicos.
A título exemplificativo, se um funcionário públi
-
co recebeu indevidamente R$ 25.000,00 (vinte
e cinco mil reais), ainda que de boa-fé, e agora
está sendo indiciado em um processo adminis-
trativo disciplinar, com viabilidade de demissão,
nada obsta que seja feito um acordo, com devo-
lução desses valores atualizados, além de multa
incidente, estancando assim o processo admi-
nistrativo disciplinar.
A modelagem do acordo de não persecução cí-
vel vem de encontro com harmonização entre o
direito sancionador e a proteção do patrimônio e
interesses públicos primários - da coletividade.
Assim, inexiste objeção entre o interesse público
de resguardo e a realização de acordo.
Lado outro, é importante ressaltar ainda que o
pacto negocial é vertical, que apesar de entender
ser um direito subjetivo do indiciado, deve pau-
tar-se em critérios objetivos e hígidos emanados
única e exclusivamente do Estado. Haverá aqui,
verdadeira submissão do funcionário público
aos termos do acordo imposto pelo Estado.
Por via de consequência, é importante ressaltar
ainda que o acordo não perde a sua bilateralida-
de, pois existe a viabilidade de aceitação ou não
por parte do funcionário público indiciado.
O acordo também deve ser pautado em funda-
dos indícios de materialidade e autoria, vez que
a administração pública estaria calcada na tipi-
cidade da infração disciplinar para a propositu-
ra do acordo. Em não havendo indícios mínimos
sobre a materialidade da ilegalidade, inviável a
sua celebração, sob pena de se agir o gestor com
nítido abuso de autoridade.
Por fim, o indeferimento de realização do acordo
de não persecução cível no âmbito administra-
tivo, mais precisamente no âmbito do processo
administrativo disciplinar que envolva atos de
improbidade, deve ser combatido via recurso
hierárquico, independentemente de previsão
legal expressa, sendo ele inerente à sistemáti-
ca do contraditório e ampla defesa, inerente ao
processo administrativo em geral.
Em não havendo reforma da decisão, diante de
toda a sistemática processual e material, o en-
tendimento plausível é que seja viabilizado o
direito subjetivo do indiciado, através dos remé-
dios constitucionais existentes em nosso orde-
namento jurídico (mandado de segurança, ha-
beas data, entre outros).
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O acordo de não persecução cível é uma impor-
tante ferramenta para a resolução de questões
civis de forma consensual e eficiente. Ao pos
-
sibilitar a reparação do dano ou a correção de
irregularidades sem a necessidade de da judi-
cialização do caso, contribui para a celeridade
e a economia processual, além de oferecer um
direito subjetivo ao suposto infrator.
Por via de consequência, malgrado inexista re-
gulamentação expressa de aplicação do regra-
mento do acordo de não persecução cível junto
ao processo administrativo, mais precisamen-
te ao processo administrativo disciplinar, nada
obsta a sua aplicação imediata, em conformida-
de com o microssistema processual e material
coletivo, além das normas regulamentadoras
do acordo de não persecução penal e acordo de
não persecução cível angariado pelo pacote an-
ticrime e lei de improbidade administrativa, res-
pectivamente.
Em não havendo aceitação da aplicação do re-
ferido instituto ao servidor público indiciado em
processo administrativo disciplinar, este deve se
socorrer ao recurso hierárquico, na via adminis-
trativa e, em não havendo reforma da decisão,
deve se socorrer ao Poder Judiciário, a fim de
que se viabilizar o acordo de não persecução cí-
vel.
n
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