/var/www/html/public/pdf-html/article-20/index

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POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL

A IMPORTÂNCIA DA GOVERNANÇA POLICÊNTRICA NO

COMBATE ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS: UMA ANÁLISE DAS

POLÍTICAS SUBNACIONAIS BRASILEIRAS DE 2022 A 2025

Resumo

Este artigo tem como objetivo analisar o papel dos
governos subnacionais na formulação e implemen-
tação de políticas climáticas no Brasil, diante da atual
conjuntura emergencial. Parte-se da limitação dos
acordos multilaterais e do crescimento de arran-
jos policêntricos para compreender como as cida-
des brasileiras têm atuado frente à crise climática.
Inicialmente, apresenta-se a teoria da governança
policêntrica, com ênfase nas contribuições de Elinor
Ostrom. Em seguida, analisa-se a atuação de cida-
des brasileiras entre 2022 e 2025, buscando identifi-
car os principais desafios e potencialidades das polí-
ticas locais diante das lacunas da política nacional.
A pesquisa adota abordagem qualitativa, com base

em análise documental, normativa e institucional,
considerando planos municipais, legislações e rela-
tórios oficiais. Ao final, discutem-se caminhos para a
institucionalização de uma política climática policên-
trica no Brasil, capaz de articular diferentes níveis de
governo no enfrentamento da crise climática.

Palavras-chave:

Governança climática - Polí-

ticas públicas ambientais - Cidades brasileiras -
Mudanças climáticas - Governança policêntrica.

Abstract

This article aims to analyze the role of subnational
governments in formulating and implementing cli-
mate policies in Brazil, given the current environ-
mental emergency. It starts from the limitations of
multilateral agreements and the growth of polycen-

Luísa Avellar Campos

Mestranda em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).
Bolsista CAPES. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES).
Contato: luisaavellarcampos@usp.br

https://orcid.org/0000-0002-2212-3314

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tric arrangements to understand how Brazilian cities
have acted in the face of the climate crisis. Initially, the
theory of polycentric governance is presented, with
an emphasis on the contributions of Elinor Ostrom.
Then, the performance of Brazilian cities between
2022 and 2025 is analyzed, seeking to identify the
main challenges and potential of local policies in the
face of gaps in national policy. The research adopts
a qualitative approach, based on documentary, nor-
mative and institutional analysis, considering munic-
ipal plans, legislation and official reports. Finally, the
research discusses ways to institutionalize a poly-
centric climate policy in Brazil, capable of articulating
different levels of government in confronting the cli-
mate crisis.

Keywords:

Climate governance - Environmen-

tal public policies - Brazilian cities - Climate change -
Polycentric governance.

Recebido em:

Outubro de 2025

Aprovado em:

Novembro de 2025

Introdução

As mudanças climáticas representam um dos maio-
res desafios do século XXI, fato que exige respos-
tas coordenadas em escala global, nacional e local

Apesar dos avanços institucionais no âmbito inter-
nacional, como o Acordo de Paris, ainda são eviden-
tes as limitações de um modelo centrado exclusiva-
mente nos Estados nacionais.

Nesse cenário, ganha força a perspectiva policên-
trica de governança climática, que reconhece o
papel estratégico dos governos subnacionais, espe-
cialmente das cidades, como agentes ativos na for-
mulação de políticas públicas voltadas ao clima.

1 CHOMSKY, Noam; POLLIN, Robert; POLYCHRONIOU, C. J.
Crise climática e o Green New Deal global: a economia política
para salvar o planeta. Tradução de Bruno Cobalchini Mattos. São
Paulo: Autonomia Literária, 2020.

Assim, tem se tornado cada vez mais evidente a
necessidade de construir formas de governança
ambiental baseadas na cooperação entre múlti-
plos níveis e atores, como propõe a perspectiva poli-
cêntrica

na qual cidades, regiões e comunidades

desempenham papel ativo na formulação e imple-
mentação de políticas climáticas para mitigação,
adaptação e resiliência.

No Brasil, país de dimensões continentais e pro-
funda diversidade socioambiental, essa abordagem
ganha relevância ainda maior. Nos últimos anos,
diversas cidades brasileiras vêm adotando planos
e iniciativas próprias de enfrentamento à crise cli-
mática, mesmo diante de lacunas ou retrocessos
em nível federal. Entre 2022 e 2025, observa-se
um avanço considerável na formulação de políticas
locais de mitigação e adaptação, embora persistam
desafios relacionados à coordenação institucional,
financiamento, capacidades técnicas e avaliação de
resultados.

A presente análise busca compreender como os
governos subnacionais, especialmente as cidades,
vêm atuando na política climática brasileira recente.
Para isso, parte-se de uma breve contextualiza-
ção teórica sobre a governança policêntrica e, em
seguida, analisa-se o papel estratégico das cidades
na formulação de políticas públicas ambientais, com
ênfase em planos e ações desenvolvidos no período

2 OSTROM, Elinor. Nested externalities and polycentric institu-
tions: must we wait for global solutions to climate change before
taking actions at other scales? Economic Theory, Berlin, Sprin-
ger-Verlag, v. 49, p. 353–369, 2012. DOI:

https://doi.org/10.1007/

s00199-010-0558-6

. Disponível em:

https://link.springer.com/arti-

cle/10.1007/s00199-010-0558-6

. Acesso em: 30 jun. 2025.

3 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AM-
BIENTE (PNUMA). Emissions Gap Report 2024. Nairobi: UNEP,
2024. Disponível em:

https://www.unep.org/resources/emissions-

-gap-report-2024

. Acesso em: 17 mar. 2025.

4 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Espe-
cial – Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2025. 3050 KB. Dispo-
nível em:

https://midias.agazeta.com.br/2025/05/31/estudo-do-i-

jsn-sobre-mudancas-climaticas-2748753.pdf

. Acesso em: 26 jun.

2025.

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de 2022 a 2025, a partir do próprio plano nacional
de mudanças do clima brasileiro. A pesquisa utiliza
abordagem qualitativa, com base em análise docu-
mental, legislativa e institucional, a fim de identificar
os principais obstáculos e potencialidades da ação
climática descentralizada no país.

1. Governança Climática Policêntrica e
Multinível

A partir da ideia de que a adaptação, mitigação e
resiliência global às mudanças climáticas exige
ações de impacto extenso para além da diminuição
das fontes emissoras, surge o conceito de “gover-
nança policêntrica” ou “governança multinível”

. O

primeiro termo está relacionado à ideia de uma multi-
plicidade de centros de decisão sobre as mudanças
climáticas, enquanto o segundo diz respeito à institu-
cionalização de regras por mais de uma autoridade.

Nesse sentido, para fins desta análise, a ideia é a de
defender a atuação das múltiplas autoridades gover-
namentais, em diferentes escalas, no combate à
emergência climática e na implementação de estra-
tégias de adaptação, mitigação e resiliência. Isso
porque, conforme demonstram recentes estudos na
área das políticas públicas, a governança policên-
trica é positiva na seara do sistema federalista, uma
vez que se demonstra eficaz a prestação de servi-
ços para além das governanças centralizadas.

Antes mesmo da concepção do Acordo de Paris,
a economista norte-americana Elinor Ostrom, em
2009, já se debruçava sobre o desafio de como
mecanismos locais poderiam contribuir para enfren-
tar o problema global das mudanças do clima.
Para Ostrom, ao se ter em vista que as emissões
de gases de efeito estufa seriam consequência de

5 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Mudanças climáticas e res-
postas jurídicas. São Paulo: Thomson Reuters, 2025.
6 NUSDEO, op. cit, p. 101.

ações tomadas em múltiplas escalas, os impac-
tos da redução da emissão desses gases também
seriam sentidos em diferentes níveis.

Na época, a autora defendia a necessidade de
ações individuais para combater o aquecimento glo-
bal, como a utilização de painéis solares nas casas
e a redução do uso de carros movidos à gasolina. É
possível compreender que essa defesa se deu de
maneira circunstancial, uma vez que, em 2009, ainda
não existia um acordo vinculante consolidado inter-
nacionalmente, de modo que a dissonância entre as
nações no trato da questão climática era evidente

Somado a isso, o fator da crise econômica de 2008
também pode ter impactado a mentalidade da
época de buscar soluções sustentáveis que igual-
mente melhorassem a qualidade e os custos de vida
da população.

Na atualidade, pode se dizer que a hipótese de que
as ações individuais podem causar um grande
impacto na diminuição das emissões globais caiu
por terra. A adoção internacional do Acordo de Paris
(2015), o advento dos princípios do poluidor-paga-
dor, protetor-recebedor e das responsabilidades
comuns porém diferenciadas no cenário internacio-
nal, além do fortalecimento da pauta da justiça climá-
tica, mudaram a configuração dos debates sobre as
ações de mitigação às alterações climáticas em nível
global. É nesse contexto, no entanto, que se deve dar
ainda mais voz à ideia de um modelo policêntrico,
a partir do protagonismo das diferentes instâncias
governamentais no combate, adaptação e resiliên-
cia às mudanças climáticas.

7 OSTROM, Elinor. Nested externalities and polycentric institu-
tions: must we wait for global solutions to climate change before
taking actions at other scales? Economic Theory, Berlin, Sprin-
ger-Verlag, v. 49, p. 353–369, 2012. DOI:

https://doi.org/10.1007/

s00199-010-0558-6

. Disponível em:

https://link.springer.com/arti-

cle/10.1007/s00199-010-0558-6

. Acesso em: 30 jun. 2025.

8 NUSDEO, op. cit, p. 102.

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Diante disso, o que se propõe é que um modelo poli-
cêntrico e multinível, que leve em consideração a
autonomia das diferentes instâncias governamen-
tais, ao mesmo tempo em que reforce sua interde-
pendência, é o modelo mais adequado para lidar
com as mudanças climáticas em esfera global na
atualidade. Para tanto, os escritos de Ostrom ainda
são de grande relevância, uma vez que a econo-
mista reforça que, quanto mais próximas as ações
forem dos indivíduos, mais serão fortalecidos os vín-
culos de confiança e cooperação entre a população
e seus respectivos governos.

Os sistemas policên-

tricos, portanto, são definidos por Ostrom como dife-
rentes autoridades governamentais que atuam em
escalas distintas, em oposição a uma unidade estri-
tamente monocêntrica.

Por outro lado, Ostrom defende a atuação multinível
em razão da complexidade da questão ambiental,
de modo que a compreensão das mudanças climá-
ticas envolve diversos desafios. Entre eles, destaca a
complexidade das causas e a dificuldade de produ-
zir conhecimento consistente em um cenário global
de rápidas transformações e a ampla gama de polí-
ticas públicas que podem contribuir para as solu-
ções ou servir como

greenwashing

. Para ela, a atua-

ção policêntrica e multinível na institucionalização de
políticas públicas seria positiva nesse cenário.

Apesar dos instrumentos internacionais que se con-
solidaram após os escritos de Ostrom, ainda parece
importante se filiar a ideia um sistema policêntrico,
com ações articuladas em diferentes escalas, com
o intuito de reduzir as emissões de gases de efeito
estufa e estimular a ação de regimes nacionais e

9 OSTROM, op. cit., p. 364.
10 OSTROM, Elinor. Polycentric systems for coping with collecti-
ve action and global environmental change. Global Environmental
Change, [S.l.], v. 20, n. 4, p. 550–557, out. 2010. Elsevier. Disponível
em:

https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2010.07.004

. Acesso em:

30 jun. 2025.
11 OSTROM, op. cit., p. 365.

internacionais na adaptação, mitigação e resiliência
às mudanças climáticas. Alguns exemplos trazidos
pela autora, como a implementação de políticas vol-
tadas à redução do consumo energético, à proteção
dos serviços ecossistêmicos e à captura de carbono
localmente parecem interessantes

. Ainda assim,

políticas globais são necessárias, mas não suficien-
tes, de modo que a ação integrada em múltiplos
níveis traz robustez nas respostas à crise climática.
Cabe ressaltar que o que se propõe nesta análise é
a implementação de uma política policêntrica inte-
grada, que saiba dosar autonomia e coesão entre
todas as instâncias de atuação.

Ao analisar o policentrismo em uma esfera prática e
mais adequada aos dias atuais, é necessário com-
preender que, ainda que já existam compromissos
internacionais contundentes, sem respostas nacio-
nais e subnacionais essas políticas não surtirão o
efeito esperado. Os compromissos assumidos inter-
nacionalmente requerem ações locais, do “micro” ao
“macro”, que devem ser estabelecidas juridicamente
em um sistema de competências nacional

. Em

outras palavras, é necessário estruturar um federa-
lismo cooperativo, de modo que as diversas esferas
nacionais e subnacionais ajam de forma engajada e
coerente.

1.1 A política nacional de mudanças climá-

ticas e a governança multinível no Brasil

Ao se analisar os compromissos assumidos pelo
Brasil em razão da ratificação do Acordo de Paris, a
institucionalização de uma política nacional multiní-
vel e policêntrica parece ser a mais adequada. Isso
porque, para além da mitigação e adaptação para
as mudanças climáticas no presente, a governança

12 OSTROM, op. cit., p. 366.
13 NUSDEO, op. cit, p. 103.
14 Ibid.

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brasileira deve buscar focar em um planejamento
futuro, no médio e longo prazo.

Em 2016, o Brasil apresentou sua primeira Contri-
buição Nacionalmente Determinada (NDC, da sigla
em inglês), a qual visa a redução das emissões de
gases de efeito estufa em 37% até o ano de 2025,
com base no ano de 2005

. De forma mais ousada,

atrelada a NDC, o Estado brasileiro estabeleceu
a meta de reduzir as emissões em 43% até 2030,
igualmente em comparação ao ano de 2005. A par-
tir do relatório do Painel Intergovernamental Sobre
Mudanças Climáticas (IPCC, da sigla em inglês)
o Brasil propôs a redução da NDC com foco nos
setores de bioenergia, mudança no uso da terra
e floresta, eliminação do desmatamento ilegal da
Amazônia, restauração da floresta amazônica, agri-
cultura, indústria e transportes.

Sem entrar no mérito da modificação da primeira
NDC, a qual foi duramente criticada, o Brasil apre-
sentou sua segunda NDC em 2024, na qual compro-
meteu-se a reduzir suas emissões em 59% a 65%,
igualmente em relação ao intervalo de 2005 a 2035.
Com amplo conteúdo introdutório, metas ambicio-
sas em diversos setores e intenções de investimento
elevados, a segunda NDC reforça, ainda, o compro-
misso do país com o multilateralismo e com a justiça
ambiental.

Para além das NDCs, o Brasil possui uma legislação
nacional robusta e setorial sobre o tema das mudan-
ças climáticas. A “Política Nacional sobre Mudança
do Clima” (Lei n. 12.187/2009) é digna de nota, em
conjunto com outras leis que versam sobre recursos
hídricos, solo, resíduos sólidos etc.

Sobre os princí-

pios que norteiam a legislação nacional, vale desta-

15  NUSDEO, op. cit, p. 273.
16 Ibid.
17  NUSDEO, op. cit, p. 279.
18  NUSDEO, op. cit, p. 281.

car os princípios da precaução, prevenção, partici-
pação cidadã e desenvolvimento sustentável.

Diante da complexidade das mudanças climáti-
cas, da ambição das NDCs brasileiras e dos princí-
pios norteadores das políticas climáticas no Brasil,
parece certo buscar o fortalecimento de uma política
policêntrica no país, articulando de forma coorde-
nada os níveis federal, estadual e municipal, além de
atores da sociedade civil e do setor privado. A par-
tir dos escritos de Elinor Ostrom, é possível propor
que a centralização única não é capaz de lidar com
a diversidade e extensão territorial e socioambien-
tal de um país continental como é o Brasil. Os arran-
jos de governança distribuídos favorecem respostas
mais adaptadas, inovação e aprendizado contínuo,
na seara dos pilares da mitigação, adaptação e resi-
liência.

Ao se falar nas entidades subnacionais, diversos
estados brasileiros possuem suas próprias políticas
estaduais de mudanças climáticas. É o caso de São
Paulo, por exemplo, que possui uma política estadual
própria, qual seja a Política Estadual de Mudanças
Climáticas - PEMC.

Para além dos estados, propõe-se que as cidades
ocupam um papel estratégico no enfrentamento
das mudanças climáticas, por estarem mais próxi-
mas das dinâmicas sociais, territoriais e ambientais
onde os impactos se manifestam com maior inten-
sidade. Seu protagonismo permite respostas mais
ágeis, adaptadas às realidades locais e capazes de
impulsionar políticas inovadoras que, articuladas em
redes multiescalares, fortalecem a ação climática
nacional e global. Metrópoles como São Paulo, Rio

19 NUSDEO, op. cit, p. 282.
20 SÃO PAULO (Estado). Lei n° 13.798, de 9 de novembro de
2009. Institui a Política Estadual de Mudanças Climáticas –
PEMC. Diário Oficial do Estado de São Paulo: Poder Executivo,
São Paulo, 10 nov. 2009. Disponível em:

https://www.al.sp.gov.br/

repositorio/legislacao/lei/2009/lei-13798-09.11.2009.html

. Aces-

so em: 30 jun. 2025.

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de Janeiro e Recife já avançam em iniciativas pró-
prias, que poderiam ser fortalecidas por uma estru-
tura nacional integrada, com cooperação, financia-
mento e monitoramento compartilhados.

2. A Importância das Cidades no
Combate às Mudanças Climáticas

Na seara do enfrentamento às mudanças climáticas
a partir de uma perspectiva policêntrica e multinível,
as cidades são peça chave

. Sua importância se

revela, inclusive, na existência de iniciativas transna-
cionais como a

C40 Cities

, voltadas especialmente

para esses entes subnacionais

. É necessário, por-

tanto, que as cidades se envolvam a partir de suas
próprias políticas públicas, programas, leis, projetos
e pesquisas independentes na mitigação, adapta-
ção e resiliência às mudanças do clima.

Dito isso, Setzer, Rei e Cunha identificam quatro
motivos principais pelos quais as cidades são fun-
damentais no desafiador tabuleiro da emergência
climática: 1) Os problemas ambientais devem ser
enfrentados de maneira coordenada, de modo que
as cidades podem e devem contribuir para uma polí-
tica uníssona; 2) as causas e consequências das
mudanças do clima serão sentidas de forma latente
nas cidades; 3) muitas vezes, em razão da distribui-
ção de competências, cabe aos entes subnacionais
a formulação de políticas sustentáveis; 4) não existe,
no ordenamento internacional, qualquer indicação

21 GIDDENS, Anthony. A política da mudança climática. Rio de
Janeiro: Zahar, 2010.
22 C40 Cities Climate Leadership Group. C40 Cities. Londres:
C40, atualizado em 2025. Disponível em:

https://www.c40.org/

Acesso em: 5 jul. 2025.
23 COLLAÇO, Flávia Mendes de Almeida; LÁZARO, Lira Luz Be-
nites. A governança multinível no planejamento energético: limita-
ções e potencialidades para a atuação subnacional. Cadernos de
Campo: Revista de Ciências Sociais, Araraquara, n. 31, p. 95–120,
jul./dez. 2021. DOI: 10.47284/2359-2419.2021.31.95120. Disponível
em:

https://periodicos.fclar.unesp.br/cadernos/article/view/14952

Acesso em: 5 jul. 2025.

de que os países devem agir em “mão única”, sem
integrar as cidades em suas políticas climáticas.

Os autores deixam claro, ainda, que já não se pode
afirmar que o enfrentamento dos problemas globais
dependa exclusivamente da via internacional tradi-
cional, centrada em acordos entre Estados sobe-
ranos. Novos arranjos institucionais, envolvendo
atores subnacionais, sociedade civil e redes trans-
nacionais, têm desempenhado um papel cada vez
mais relevante na construção de soluções multilate-
rais mais ágeis, participativas e eficazes. Em razão
disso, as cidades podem ser, inclusive, protagonistas
no tema do enfrentamento ao aquecimento global

Para além disso, a urgência na necessidade de lidar
e combater ao máximo o problema exige respostas
diversificadas e de diversos sujeitos.

Ainda sobre a relação entre Estados nacionais e
entes subnacionais, recentes estudos apontam que
as ações promovidas pelos governos das cidades
no enfrentamento das mudanças climáticas globais
têm contribuído de forma significativa para o forta-
lecimento da governança ambiental. Em determina-
das situações, inclusive, essas iniciativas comple-
mentam os esforços empreendidos por instâncias
nacionais e internacionais, colaborando para o cum-
primento de compromissos assumidos pelos Esta-
dos no âmbito global

. Em outras circunstâncias, as

políticas subnacionais alcançam reduções concre-
tas nas emissões de gases de efeito estufa (GEE),
mesmo diante da passividade ou resistência dos

24 SETZER, Joana; REI, Fernando; CUNHA, Kamyla Borges. A
Rio+20 e o quadro institucional pelo desenvolvimento sustentá-
vel: o papel dos governos subnacionais na governança ambien-
tal global. Revista de Direito Internacional, Brasília, v. 9, n. 3, 2012.
Disponível em:

https://www.publicacoes.uniceub.br/rdi/article/

view/1817

. Acesso em: 5 jul. 2025.

25 Ibid.
26 OKEREKE, Chukwumerije; BULKELEY, Harriet; SCHROE-
DER, Heike. Conceptualizing climate governance beyond the in-
ternational regime. Global Environmental Politics, [S.l.], v. 9, n. 1, p.
58–68, fev. 2009.

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governos centrais, o que é interessante quando se
fala na ascensão de governos negacionistas climáti-
cos em âmbito federal ao redor do globo.

Em qualquer cenário, essas práticas exercem influ-
ência estratégica sobre as negociações internacio-
nais do regime climático, atuando como mecanis-
mos de pressão política e moral para que os Estados
intensifiquem seus compromissos e se engajem em
novas iniciativas multilaterais.

Nesse contexto, defende-se que a formulação de
políticas climáticas por parte dos governos subna-
cionais é indispensável diante da atual conjuntura de
emergência climática. No Brasil, o protagonismo das
cidades é de suma importância, tanto pela exten-
são territorial do país quanto pela diversidade social,
econômica e ambiental que caracteriza os contex-
tos urbanos. Essas especificidades demandam res-
postas políticas próprias, complementares e para
além das diretrizes estabelecidas em nível nacional.
Assim, torna-se pertinente analisar as políticas cli-
máticas implementadas pelas cidades brasileiras
entre os anos de 2022 e 2025, com o objetivo de
identificar seus principais desafios e potencialidades
no cenário nacional.

3. As Políticas Climáticas Subnacionais
nas Cidades Brasileiras: de 2022 a 2025

Conforme demonstrado, as políticas e a governança
subnacional possuem importância ímpar na mitiga-
ção, adaptação e resiliência global no que tange aos
efeitos das mudanças climáticas, e ganham cada
vez mais relevância no cenário internacional. No
entanto, recentes estudos demonstram que as polí-
ticas climáticas subnacionais nas cidades e metró-

27 ROQUE, Tatiana. O negacionismo no poder: como fazer fren-
te ao ceticismo que atinge a ciência e a política. Piauí, São Paulo,
ano 161, fev. 2020. Disponível em: https://piaui.folha.uol.com.br/
materia/o-negacionismo-no-poder/. Acesso em: 5 jul. 2025.
28 SETZER; REI; CUNHA, op. cit., p. 123.

poles

brasileiras ainda são insuficientes. Nesse

sentido, para fins deste capítulo, serão analisadas
comparativamente essas políticas entre os anos de
2022 e 2025.

Para tanto, serão utilizados o estudo de 2022 da
Fundação Getúlio Vargas (FGV)

sobre as carac-

terísticas das respostas subnacionais às mudanças
climáticas, e os levantamentos do Instituto Jones
dos Santos Neves (IJSN), publicados em maio de
2024

e maio de 2025

. O intuito é o de analisar as

políticas subnacionais implementadas nas cidades
brasileiras e os avanços e retrocessos no processo
de formulação, aplicação e efetividade dessas políti-
cas entre os anos estudados.

3.1. As políticas subnacionais nas metró-

poles brasileiras em 2022

Primeiramente, quando se analisa o estudo da FGV
sobre as políticas subnacionais, é necessário com-
preender que esse se debruça sobre as cidades
brasileiras designadas pelo IBGE como metrópoles.
Essas cidades são assim categorizadas em razão
de sua influência sobre as demais cidades do país,
conforme expõe a última edição do estudo Regi-
ões de Influência das Cidades (REGIC).

Os docu-

29  A distinção entre cidade e metrópole, nos ditames do IBGE, é
relevante para explicitar as diferentes políticas aplicadas.
30  PORTELA, Laura Chein. Características da resposta subna-
cional à mudança climática: iniciativas e políticas públicas nas
metrópoles brasileiras. Orientador: Luis Paulo Bresciani. São Pau-
lo: Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empre-
sas de São Paulo, 2022. Artigo de Iniciação Científica. Programa
Institucional de Bolsas de Iniciação Científica – PIBIC.
31  INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial –
Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2024. Disponível em:

https://

ijsn.es.gov.br/Media/IJSN/PublicacoesAnexos/Sínteses/IJSN_
Especial_Mudanças_Climáticas.pdf

.Acesso em: 26 jun. 2025.

32 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Espe-
cial – Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2025. 3050 KB. Dispo-
nível em:

https://midias.agazeta.com.br/2025/05/31/estudo-do-i-

jsn-sobre-mudancas-climaticas-2748753.pdf

. Acesso em: 26 jun.

2025.
33 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA
(IBGE). Regiões de influência das cidades: 2018. Rio de Janeiro:
IBGE, 2020.

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mentos oficiais das prefeituras, sobretudo os Planos
Plurianuais dessas metrópoles, integram a principal
fonte documental que embasa o estudo.

Nesse sentido, foram consideradas como metrópo-
les quinze cidades brasileiras, quais sejam: Belém
(PA), Belo Horizonte (MG), Brasília (DF), Campi-
nas (SP), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), Fortaleza
(CE), Goiânia (GO), Manaus (AM), Porto Alegre (RS),
Recife (PE), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São
Paulo (SP) e Vitória (ES).

A pesquisa concentrou-se na organização e avalia-
ção de informações relacionadas a catorze dimen-
sões: existência de órgãos específicos voltados às
mudanças climáticas; implementação de políticas
públicas ou iniciativas institucionais; marcos legais;
planejamento estratégico climático (específico ou
associado); capacidade administrativa; adesão a
pactos e compromissos; articulação em âmbito
metropolitano; transversalidade entre setores; estra-
tégias de comunicação com a sociedade; estabe-
lecimento de parcerias; vínculo com o poder legis-
lativo; elaboração de inventários de emissões de
gases de efeito estufa (GEE); e destinação de recur-
sos financeiros no orçamento público.

Para a avaliação desses critérios, foi estabelecido
um sistema de pontuação em que, caso a metrópole
contemple plenamente o critério, recebe um ponto.
Caso contemple parcialmente, recebe meio ponto.
Por fim, aquelas que não atendem ao critério, rece-
bem nota zero. Portanto, a pontuação máxima que
pode ser obtida é catorze pontos. Com base nessa
pontuação, os municípios foram classificados em A
(avançados), quando obtém nota máxima; B (inter-
mediários), quando obtém nota inferior a catorze e

34 IBGE, op. cit., online.
35 PORTELA, op. cit., p. 14.

superior a doze; e C (iniciantes), quando obtém nota
inferior a doze.

Os municípios que obtiveram as pontuações mais
elevadas foram Fortaleza, Recife, Salvador, Brasília,
São Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, e foram classifi-
cados como A. Ao se analisar as semelhanças entre
esses municípios, à exceção de Brasília, todos esta-
beleceram parcerias com o ICLEI (Governos Locais
pela Sustentabilidade) para a elaboração de seus
respectivos Planos de Ação Climática, destacando-
-se também pela existência de políticas públicas e
marcos legislativos mais estruturados e abrangen-
tes. Dentre esses, vale ressaltar o protagonismo de
Salvador, Rio de Janeiro, São Paulo e Curitiba, reco-
nhecidos como líderes em ação climática no âmbito
da rede internacional C40 Cities.

As metrópoles classificadas em nível intermediário
(classificação B), quais sejam Campinas, Belo Hori-
zonte e Porto Alegre, ainda não contam com Planos
de Ação Climática efetivamente implementados. Já
as cidades enquadradas como iniciantes, ou classifi-
cação C, Manaus, Belém, Goiânia, Vitória e Florianó-
polis, revelam fragilidades institucionais mais eviden-
tes, de modo que não dispõe sequer de instâncias
governamentais específicas dedicadas à agenda
climática. Entre essas, Belém, Vitória e Florianópolis
não possuem inventários de emissões de gases de
efeito estufa (GEE) acessíveis ao público, enquanto
Manaus, Goiânia e Florianópolis não apresentam
recursos orçamentários destinados a políticas de
enfrentamento às mudanças climáticas.

A partir dessa análise, o estudo aponta que as desi-
gualdades estruturais entre as metrópoles refle-

36 Ibid.
37 PEREIRA, Pedro Henrique Batista. Metrópoles brasileiras
e política climática: o momento da ação. Nexo Jornal, 14 ago.
2023. Disponível em:

https://pp.nexojornal.com.br/ponto-de-vis-

ta/2023/08/14/metropoles-brasileiras-e-politica-climatica-o-
-momento-da-acao

. Acesso em: 26 jun. 2025.

38 PORTELA, op. cit, p. 15.

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tem em suas políticas climáticas. Entre as metrópo-
les classificadas como C, Manaus foi considerada a
mais vulnerável, em razão das cheias que acometem
a cidade e que já podem ser relacionadas às mudan-
ças climáticas

. À época, ainda, não eram destina-

dos recursos suficientes para a elaboração de proje-
tos de ação climática na capital amazonense.

Ainda na região norte, Belém se destaca por possuir
as ferramentas necessárias para lidar com a crise
climática, mas por não possuir planos estruturados
para tanto. O estudo aponta a ausência de políticas
públicas e de uma governança engajada para imple-
mentar políticas efetivas

. As cidades de Goiânia,

Vitória e Florianópolis, por fim, estão altamente vul-
neráveis às mudanças climáticas, seja pelas chuvas
extremas, pela exposição à elevação do nível do mar
ou pela transição entre os climas tropical e subtropi-
cal.

Embora dez das quinze cidades analisadas este-
jam classificadas como A ou B, o fato de que cinco
metrópoles, ou um terço, tenham sido classificadas
como C é preocupante. O estudo destaca o papel
essencial das metrópoles no avanço da política cli-
mática brasileira, ao mesmo tempo que evidencia o
enfraquecimento dessas políticas diante de fatores
estruturais e institucionais. A ausência ou fragilidade
de planos de ação climática em muitas capitais de
nível B e C, somada à limitada capacidade técnica e
orçamentária de governos locais, revela um cenário
em que o enfrentamento a partir do território ainda

39 MAISONNAVE, Fabiano. Impulsionado pelas mudanças cli-
máticas, rio Negro registra cheia histórica em Manaus. Folha de
S.Paulo, São Paulo, 1 jun. 2021. Disponível em:

https://www1.folha.

uol.com.br/ambiente/2021/06/impulsionado-pelas-mudancas-
-climaticas-rio-negro-registra-cheia-historica-em-manaus.shtml

Acesso em: 12 jul. 2022.
40 PORTELA, op. cit, p. 20.
41 Ibid.
42 Ibid.

não se consolidou como prioridade política e de
governança.

Além disso, a mobilização da sociedade civil encon-
tra barreiras em contextos de baixa institucionaliza-
ção participativa. Mesmo entre as cidades que avan-
çaram com planos e legislações, a implementação
efetiva é desigual e marcada por descontinuidades.
Assim, apesar dos avanços em algumas metrópo-
les, o ano de 2022 ainda retrata um campo de polí-
ticas subnacionais climáticas em construção, cuja
consolidação exige esforços coordenados, recursos
estruturantes e um compromisso mais vigoroso dos
entes federativos com a agenda climática.

No entanto, cabe ressaltar que, desde então, já
foram realizadas eleições federais e municipais, que
podem ter impactado as políticas nacionais e locais
de enfrentamento às mudanças climáticas. Portanto,
é necessário analisar comparativamente os dados
da época com os dados mais recentes, sobretudo
dos anos de 2024 e 2025. Uma rica fonte para rea-
lizar essa tarefa são os relatórios do Instituto Jones
dos Santos Neves (IJSN) desses dois anos, elabora-
dos em conjunto com o Observatório das Metrópo-
les, do Núcleo de Vitória/ES.

3.2. As políticas subnacionais nas metró-

poles brasileiras em 2024

O relatório Crise climática e desastres socioambien-
tais, publicado em 2024, possui uma análise prio-
ritariamente quantitativa, mas é categórico ao afir-
mar que a intensificação dos eventos climáticos
extremos está diretamente relacionada à crise cli-
mática, de modo que é necessária a implementa-
ção de políticas de planejamento e gestão locais. A
ideia é conectada ao Objetivo de Desenvolvimento
Sustentável (ODS) de número treze, ou Ação Con-
tra a Mudança Global do Clima, na qual destaca-se o

43 Ibid.

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objetivo 13.1 de reforçar a resiliência e adaptação dos
países do globo às mudanças do clima.

Contudo, o documento reforça o despreparo dos
municípios brasileiros para lidar com as mudanças
climáticas, fato que se reflete nas catástrofes expe-
rienciadas pelo Rio Grande do Sul, em 2024. Dito
isso, o relatório pode ser considerado mais abran-
gente do que o estudo da FGV, uma vez que analisa
as vinte e seis capitais brasileiras e o Distrito Federal,
e não apenas as metrópoles.

Segundo o documento, quinze capitais brasileiras
não possuem Plano Municipal de Mudanças Cli-
máticas, sendo elas: Aracaju (SE), Belém (PA), Boa
Vista (RR), Campo Grande (MS), Cuiabá (MT), Goi-
ânia (GO), Macapá (AP), Maceió (AL), Manaus (AM),
Natal (RN), Palmas (TO), Porto Alegre (RS), Porto
Velho (RO), São Luís (MA) e Vitória (ES). No entanto,
as cidades de Belém, Manaus, Porto Alegre e Vitó-
ria constam como cidades com plano “em elabora-
ção”.

As demais capitais, quais sejam Belo Horizonte
(MG), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), Fortaleza
(CE), João Pessoa (PB), Recife (PE), Rio Branco
(AC), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São Paulo
(SP) e Teresina (PI) apresentam Plano Municipal de
Mudanças Climáticas, conforme extraído dos pró-
prios sites das prefeituras municipais.

Ao comparar os estudos da FGV (2022) e do IJSN
(2024), é possível perceber que, entre as cidades
classificadas como nível C (Belém, Florianópo-
lis, Goiânia, Manaus e Vitória), apenas Florianópolis
apresentou avanço significativo na agenda climática,
sendo a única a implementar um Plano Municipal

44 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Especial –
Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2024. Disponível em:

https://

ijsn.es.gov.br/Media/IJSN/PublicacoesAnexos/Sínteses/IJSN_
Especial_Mudanças_Climáticas.pdf

. Acesso em: 26 jun. 2025.

45 IJSN, op. cit, online.
46 Ibid.

de Mudanças Climáticas no período entre as duas
análises. No entanto, com exceção de Goiânia, as
demais cidades desse grupo são identificadas como
“capitais com plano em elaboração”, o que, ainda
que de forma incipiente, sinaliza algum progresso
institucional no enfrentamento das mudanças climá-
ticas.

Belo Horizonte, classificada como nível B em 2022,
demonstra avanços na implementação de seu Plano
Municipal de Mudanças Climáticas, conforme indi-
cado pelo estudo de 2024. Porto Alegre, por sua
vez, embora igualmente posicionada no nível B m
2022, não apresenta evidências de progresso signi-
ficativo na execução de seu plano, o que se reflete,
de maneira preocupante, nos impactos severos da
emergência climática vivenciados recentemente
tanto na capital quanto em outras regiões do Rio
Grande do Sul.

Por outro lado, não se observam indícios de retro-
cesso entre os municípios que já dispunham de
Plano Municipal de Mudanças Climáticas, uma vez
que as cidades classificadas no nível A em 2022 per-
manecem, em 2024, como detentoras desse instru-
mento de planejamento.

3.3. As políticas subnacionais nas metró-

poles brasileiras em 2025

Ao se analisar o documento Crise climática e desas-
tres socioambientais, publicado em maio de 2025,
a análise quantitativa é incorporada a uma análise
qualitativa, que busca compreender mais do que a
existência ou não dos Planos Municipais de Mudan-
ças Climáticas, mas também as dimensões de
impacto desses planos e seus eixos estratégicos
principais.

Entre as cidades anteriormente identificadas como
não detentoras de Plano Municipal de Mudanças Cli-
máticas, apenas duas passaram a contar com esse

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instrumento: Natal e Porto Alegre. Ao grupo de capi-
tais com planos em elaboração, soma-se agora a
cidade de Campo Grande. Por outro lado, Belém,
Manaus e Vitória permanecem sem avanços signifi-
cativos, tanto em relação ao estudo do IJSN (2024)
quanto ao diagnóstico realizado pela FGV em 2022,
ainda classificadas entre as cidades com “plano em
elaboração”.

As cidades do Rio de Janeiro e Florianópolis, em
2025, se destacam por terem planos “mais amplos”,
ou seja, que tratam de sustentabilidade e assuntos
correlatos de maneira transversal

. Isso demons-

tra um avanço significativo da cidade de Florianó-
polis em relação ao ano de 2022, visto que a cidade
anteriormente estava classificada como nível C. A
cidade do Rio de Janeiro, por sua vez, se destaca
por possuir dois planos: um de ação climática e outro
de desenvolvimento sustentável, o que também
demonstra um avanço em relação ao ano de 2022,
quando a cidade já era considerada como nível A

As cidades de Belo Horizonte, Fortaleza, João Pes-
soa, Porto Alegre, Recife, São Paulo e Teresina con-
tam com planos de ação climática, de escopo mais
amplo e transversal, mas mais restrito do que os pla-
nos com foco em sustentabilidade. Esses instru-
mentos abrangem diversas dimensões da política
urbana e ambiental, diferindo dos planos com foco
mais restrito em mitigação e adaptação às mudan-
ças climáticas, como os adotados por Brasília, Curi-
tiba, Natal, Rio Branco e Salvador, considerados
mais específicos e diretamente voltados ao enfren-
tamento dos efeitos do clima.

47 INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES. IJSN Espe-
cial – Mudanças Climáticas. Vitória: IJSN, 2025. 3050 KB. Dispo-
nível em:

https://midias.agazeta.com.br/2025/05/31/estudo-do-i-

jsn-sobre-mudancas-climaticas-2748753.pdf

. Acesso em: 26 jun.

2025.
48 IJSN, op. cit,

online..

49 Ibid.
50 Ibid.

Ao aprofundar na análise qualitativa, o documento
indica a importância de se levar em consideração a
transversalidade das mudanças climáticas, de modo
que é imprescindível articular os diferentes instru-
mentos de gestão e planejamento já existentes, com
o intuito de promover sua atualização e adequação,
a fim de fortalecer e dinamizar as ações voltadas ao
enfrentamento das mudanças climáticas

Nesse contexto, o relatório

Crise Climática e Desas-

tres Socioambientais

(2025), sob uma abordagem

qualitativa, examina os elementos que orientam a
formulação e a estruturação dos Planos Municipais
de Mudanças Climáticas. A análise contempla sete
dimensões centrais: participação social, ações e
plano de ações, instrumentos, metas, cronograma,
avaliação e monitoramento. Os municípios que con-
templam todas essas dimensões são: Belo Hori-
zonte (MG), Curitiba (PR), João Pessoa (PB), Porto
Alegre (RS), Rio de Janeiro (RJ), Salvador (BA), São
Paulo (SP) e Teresina (PI).

Ainda na análise qualitativa, o relatório busca com-
preender quais os “eixos estratégicos” que estru-
turam as etapas analíticas e propositivas dos Pla-
nos Municipais de Mudanças Climáticas e quantos
municípios utilizam cada uma delas, sendo esses:
saneamento básico e tratamento de resíduos sóli-
dos (9 municípios), setor agropecuário (1 municí-
pio), saúde e bem-estar (4 municípios), inovação (1
município), qualidade ambiental, urbana e habita-
ção (5 municípios), uso da terra e resiliência (11 muni-
cípios), transportes e mobilidade (11 municípios),
energia (10 municípios), governança (4 municípios),
emissões (7 municípios) e gestão de riscos climáti-
cos (5 municípios). Entre os planos analisados, des-
tacam-se majoritariamente os eixos de transporte
e mobilidade, uso e ocupação do solo, energia e

51 IJSN, op. cit,

online..

52 Ibid.

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saneamento básico, utilizados na maior parte dos
municípios.

Por fim, o relatório argumenta que, para que as
ações climáticas alcancem efetividade, é fundamen-
tal a integração dos múltiplos instrumentos de ges-
tão e planejamento já existentes, os quais precisam
ser atualizados e adaptados à luz da crise climática.
Essa integração deve estar acompanhada de pro-
postas claras quanto a prazos, responsabilidades
e metas, além da definição de indicadores capazes
de sustentar um monitoramento contínuo e preciso.
A análise orientada por dados torna-se, assim, indis-
pensável para a identificação de cenários críticos e
para a formulação de respostas estratégicas e bem
fundamentadas.

Ao analisar comparativamente os três estudos,
sobretudo a partir da métrica da transversalidade,
acredita-se que as cidades que em 2025 podem
ser consideradas como “nível A” são Belo Horizonte
(MG), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), João Pessoa
(PB), Porto Alegre (RS), Rio de Janeiro (RJ), Salva-
dor (BA), São Paulo (SP) e Teresina (PI), em razão da
amplitude dos planos de ação climática, que consi-
deram a necessidade de se analisar as mudanças
climáticas de maneira correlata às demais deman-
das das cidades.

As cidades de Natal (RN), Porto Alegre (RS), Manaus
(AM), Vitória (ES), Campo Grande |(MS) e Belém (PA)
poderiam ser consideradas “nível B”, uma vez que
estão em fase primária de implementação de políti-
cas climáticas (Natal e Porto Alegre) ou por estarem
em fase de elaboração dos planos de ação.

As demais capitais, quais sejam Aracaju (SE), Boa
Vista (RR), Cuiabá (MT), Goiânia (GO), Macapá (AP),
Maceió (AL), Palmas (TO), Porto Velho (RO) e São

53 Ibid.
54 Ibid.

Luís (MA) poderiam ser consideradas como “nível
C”, por, até maio de 2025, ainda não terem plano de
ação climática sequer em elaboração.

Em derradeiro, o que se percebe é que as mudan-
ças climáticas não podem ser combatidas exclusi-
vamente no âmbito do governo federal. No entanto,
as políticas subnacionais ainda são incipientes. Con-
siderando a estrutura hierárquica das cidades brasi-
leiras, acredita-se que as grandes metrópoles sejam
o eixo central das políticas climáticas no âmbito
subnacional, e a implementação dessas iniciativas
deve levar em conta a vasta diversidade dos biomas
nacionais e a complexidade das redes urbanas bra-
sileiras.

O momento exige a valorização do território como
espaço de ação, o fortalecimento das capacidades
administrativas das prefeituras e governos estaduais,
a execução de estratégias robustas, além do forta-
lecimento da cooperação entre os entes federativos
e da mobilização da sociedade civil. Cabe ressal-
tar que as metrópoles brasileiras possuem papel de
vanguarda no avanço das políticas subnacionais no
país.

Conclusão

Diante da urgência da situação climática, é funda-
mental reconhecer que, para além da atuação dos
Estados, as cidades despontam como atores cen-
trais na construção de respostas eficazes. Inseri-
das diretamente nos contextos onde os efeitos das
mudanças climáticas se manifestam com maior
intensidade, elas possuem maior capacidade de
mobilização territorial, social e ambiental. Essa pro-
ximidade lhes confere agilidade e flexibilidade para
implementar soluções adaptadas às especificida-
des locais, além de favorecer a experimentação de
políticas inovadoras que, quando integradas em
redes colaborativas e multiescalares, contribuem

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significativamente para o fortalecimento das estraté-
gias climáticas em níveis nacional e internacional.

Desse modo, os estudos analisados apontam que
o enfrentamento dos desafios globais já não pode
ser compreendido como responsabilidade exclu-
siva dos Estados soberanos, no âmbito das nego-
ciações internacionais tradicionais. A emergência de
novos arranjos institucionais, que envolvem atores
subnacionais, redes transnacionais e a sociedade
civil organizada, evidencia a importância de solu-
ções mais ágeis, colaborativas e adaptadas às múlti-
plas escalas de ação. Nesse cenário, as cidades não
apenas contribuem, mas podem assumir um papel
de protagonismo na agenda climática global. A gra-
vidade e a urgência da crise climática exigem res-
postas plurais, descentralizadas e articuladas, capa-
zes de mobilizar diferentes sujeitos na construção de
um futuro mais sustentável e resiliente.

Nesse sentido, em sede internacional, as cidades
representam importantes atores no combate às
mudanças climáticas e na mitigação, adaptação e
resiliência global ao fenômeno. No cenário nacional,
ao se pensar em Brasil, as cidades são fundamen-
tais para pôr em prática os compromissos assumi-
dos pelo país em sede de NDC’s e para complemen-
tar as políticas nacionais, expressas nas diversas leis
federais que versam sobre o tema, em especial e Lei
n. 12.187/2009 ou Política Nacional sobre Mudança
do Clima.

Apesar disso, ao analisar as políticas climáticas das
metrópoles e cidades brasileiras entre os anos de
2022 e 2025, foi possível perceber que as dispari-
dades socioeconômicas entre os municípios geram
diferenças significativas na formulação e implemen-
tação de políticas climáticas subnacionais. Enquanto
grandes centros urbanos dispõem de maior capa-
cidade técnica, infraestrutura institucional e recur-
sos financeiros para desenvolver estratégias robus-

tas de mitigação e adaptação, outras capitais, como
Manaus, Belém e Vitória, enfrentam limitações estru-
turais que restringem sua atuação.

É possível supor que a ausência de financiamento,
a escassez de pessoal qualificado e a baixa integra-
ção com redes de governança multiescalar sejam
os fatores principais que dificultam a construção de
agendas climáticas locais consistentes. Assim, ape-
sar de fundamental, ação climática subnacional
no Brasil tende a ser fragmentada e desigual, refle-
tindo as assimetrias históricas do desenvolvimento
urbano e evidenciando a necessidade de políticas
nacionais de apoio e cooperação intermunicipal que
promovam maior equidade na transição climática.

Em derradeiro, ainda que se percebam desigual-
dades estruturais, é possível concluir que é indis-
pensável adotar modelos de governança policên-
trica e multinível, que articulem diferentes esferas
de governo, local, estadual, nacional e internacional.
Esse arranjo favorece a coordenação de esforços,
a troca de experiências e a disseminação de boas
práticas, ao mesmo tempo em que respeita a auto-
nomia e as especificidades territoriais dos diversos
atores envolvidos. Conclui-se que a governança
policêntrica amplia a capacidade de resposta às cri-
ses climáticas, promovendo soluções mais eficazes,
inclusivas e legitimadas socialmente. Portanto, con-
solidar esse tipo de governança é condição funda-
mental para uma transição climática justa, eficiente e
duradoura.

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