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POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE POLÍTICA CLIMÁTICA
NO BRASIL: MERCADO DE CARBONO E TRIBUTAÇÃO
AMBIENTAL
1 1
Resumo
As mudanças climáticas exigem ações coordena-
das e eficazes dos governos, especialmente em
países como o Brasil, cuja importância ambiental
é global devido à Amazônia e à matriz energética
relativamente limpa. A complexidade do problema
requer políticas que combinem regulação tradicional
com instrumentos econômicos inovadores, capazes
de alinhar interesses de mercado a metas ambien-
tais. Inspirada pelo princípio 16 da Declaração do
Rio de 1992, a adoção desses instrumentos – como
tributos, subsídios e incentivos fiscais – tem se mos-
trado eficiente econômica e ambientalmente. Fun-
damentados nas teorias de Pigou e Coase, eles bus-
cam internalizar os custos ambientais nas decisões
econômicas, promovendo comportamentos susten-
táveis por meio de sinais de preço.
Palavras-chave:
Mudanças climáticas, Instru-
mentos econômicos, Políticas públicas.
Abstract
Climate change demands coordinated and effective
government actions, particularly in nations like Brazil,
which holds global environmental significance due to
the Amazon and a relatively clean energy matrix. The
complexity of this issue necessitates policies that
combine traditional regulation with innovative eco-
nomic instruments capable of aligning market inter-
ests with environmental goals. Inspired by Principle
16 of the 1992 Rio Declaration, the adoption of such
instruments—including taxes, subsidies, and fiscal
Rodrigo Henrique Branquinho Barboza Tozzi
Advogado. Bacharel em direito pela Faculdade de Direito de Franca. Especialista (Lato Sensu) em Gestão
Ambiental e Economia Sustentável (PUCRS), especialista (Lato Sensu) em Direito Ambiental (FMU).
E-mail: advrodrigotozzi@gmail.com
https://orcid.org/0000-0001-6840-419X
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incentives—has proven to be economically and envi-
ronmentally efficient. Grounded in Pigou and Coase’s
theories, these mechanisms seek to internalize envi-
ronmental costs within economic decisions, promot-
ing sustainable behaviors through price signals.
Keywords:
Climate change, Economic instru-
ments, Public policies.
Recebido em:
Outubro de 2025
Aprovado em:
Novembro de 2025
Introdução
As mudanças climáticas representam um dos maio-
res desafios da humanidade no século XXI, exigindo
respostas coordenadas e eficazes dos governos em
todas as esferas. No Brasil, país que abriga a maior
floresta tropical do mundo e possui uma das matri-
zes energéticas mais limpas entre as economias
desenvolvidas, a implementação de políticas climá-
ticas efetivas assume importância estratégica tanto
nacional quanto global. A complexidade dos desa-
fios climáticos demanda uma abordagem variada
que combine instrumentos regulatórios tradicionais
com mecanismos econômicos inovadores capa-
zes de alinhar incentivos de mercado com objetivos
ambientais.
A Declaração do Rio de 1992, sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável, destaca no seu
princípio 16 que os países devem incentivar o uso
de instrumentos econômicos para proteger o meio
ambiente global. Esses instrumentos podem incluir
pagamentos ou benefícios fiscais, e são vistos como
uma forma eficiente tanto do ponto de vista econô-
mico quanto ambiental.
1
1 Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Rio de Janeiro, 1992. Disponível em:
https://www.mma.gov.br/
responsabilidade-socioambiental/agenda-21/principais-docu-
mentos/item/74-declaracao-do-rio-sobre-meio-ambiente-e-de-
senvolvimento
Por isso, os instrumentos econômicos de política
ambiental têm se mostrado boas opções para ajudar
na preservação do nosso planeta aos tradicionais
mecanismos de comando e controle, oferecendo
maior flexibilidade e eficiência econômica na con-
secução de objetivos ambientais. Fundamentados
na teoria econômica neoclássica, particularmente
nos trabalhos seminais de Arthur Pigou sobre exter-
nalidades e Ronald Coase sobre direitos de proprie-
dade, esses instrumentos buscam internalizar os
custos ambientais nas decisões econômicas dos
agentes, promovendo mudanças comportamentais
através de sinais de preço.
No contexto brasileiro, dois instrumentos econô-
micos climáticos merecem destaque especial: o
mercado de carbono, recentemente regulamen-
tado através do Sistema Brasileiro de Comércio de
Emissões (SBCE) pela Lei 15.042/2024, e a tributa-
ção ambiental, exemplificada principalmente pelo
ICMS Ecológico implementado em 18 estados da
federação. Esses instrumentos representam abor-
dagens distintas mas complementares para enfren-
tar os desafios climáticos: enquanto o mercado de
carbono estabelece um preço para as emissões de
gases de efeito estufa através de mecanismos de
mercado, a tributação ambiental utiliza o sistema fis-
cal para incentivar comportamentos sustentáveis e
financiar políticas de conservação.
A crescente preocupação com as mudanças climá-
ticas tem levado a um esforço global para a transição
para uma economia de baixo carbono. O Acordo de
Paris, adotado em 2015, estabeleceu o objetivo de
limitar o aquecimento global a bem menos de 2°C
acima dos níveis pré-industriais, com esforços para
limitar o aumento da temperatura a 1,5°C. Para atingir
essa meta, os países signatários, incluindo o Brasil,
apresentaram suas Contribuições Nacionalmente
Determinadas (NDCs), que estabelecem metas
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de redução de emissões de gases de efeito estufa
(GEE).
O Brasil, em sua NDC, comprometeu-se a reduzir
suas emissões de GEE em 37% até 2025 e em 50%
até 2030, em relação aos níveis de 2005. Para cum-
prir essas metas, o país precisa implementar um
conjunto abrangente de políticas públicas que pro-
movam a descarbonização da economia. Nesse
contexto, os instrumentos econômicos de política
climática surgem como ferramentas essenciais
para complementar as abordagens tradicionais de
comando e controle, oferecendo maior flexibilidade
e eficiência na alocação de recursos.
1. Fundamentação dos instrumentos
econômicos ambientais
1.1 Teoria econômica das externalidades e
instrumentos de mercado
A fundamentação teórica dos instrumentos eco-
nômicos ambientais encontra suas raízes na teoria
econômica das externalidades, desenvolvida inicial-
mente por Arthur Cecil Pigou em sua obra
The Eco-
nomics of Welfare
(1920). Pigou identificou que as
atividades econômicas frequentemente geram cus-
tos ou benefícios que não são refletidos nos preços
de mercado, criando uma divergência entre custos
privados e sociais. No caso das mudanças climá-
ticas, as emissões de gases de efeito estufa repre-
sentam uma externalidade negativa clássica: os cus-
tos ambientais e sociais dessas emissões não são
internalizados pelos agentes econômicos responsá-
veis, resultando em níveis de poluição superiores ao
socialmente ótimo.
A solução pigouviana para essa falha de mercado
consiste na imposição de um tributo equivalente ao
custo marginal da externalidade, conhecido como
taxa pigouviana
. Esse mecanismo, em teoria, leva-
ria os agentes econômicos a internalizar os custos
ambientais em suas decisões, reduzindo as emis-
sões ao nível socialmente eficiente. A elegância teó-
rica da abordagem pigouviana reside em sua capa-
cidade de utilizar o próprio mecanismo de preços
para corrigir falhas de mercado, mantendo a eficiên-
cia alocativa enquanto promove objetivos ambien-
tais.
Complementando a perspectiva pigouviana, Ronald
Coase, em seu artigo
“The Problem of Social Cost”
(1960), ofereceu uma visão alternativa sobre o tra-
tamento das externalidades. O Teorema de Coase
postula que, na ausência de custos de transação e
com direitos de propriedade bem definidos, as par-
tes envolvidas em uma externalidade podem nego-
ciar diretamente uma solução eficiente, indepen-
dentemente da alocação inicial dos direitos. Embora
as condições do teorema raramente se verifiquem
na prática, especialmente no caso de externalida-
des ambientais globais como as mudanças climáti-
cas, a contribuição coaseana foi fundamental para o
desenvolvimento dos mercados de direitos de emis-
são.
Os mercados de carbono representam uma aplica-
ção prática dos insights coaseanos, criando direi-
tos de propriedade sobre a capacidade de emitir
gases de efeito estufa e permitindo que esses direi-
tos sejam negociados entre os agentes econômicos.
Esse mecanismo, conhecido como “
cap-and-trade
”,
estabelece um limite total de emissões (cap) e per-
mite que as empresas comercializem permissões
de emissão (trade), teoricamente garantindo que as
reduções ocorram onde são mais baratas, maximi-
zando a eficiência econômica.
1.2 Características dos instrumentos eco-
nômicos
Os instrumentos econômicos ambientais podem ser
classificados em diversas categorias, cada uma com
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características específicas e adequação a diferen-
tes contextos de política pública. A taxonomia mais
amplamente aceita distingue entre instrumentos
baseados em preços e instrumentos baseados em
quantidades.
Os instrumentos baseados em preços incluem tribu-
tos ambientais, subsídios e taxas de usuário. Os tri-
butos ambientais, como as taxas sobre emissões de
carbono, estabelecem um preço fixo para a externa-
lidade, permitindo que os agentes econômicos ajus-
tem suas quantidades de emissão de acordo com
seus custos marginais de abatimento. Essa aborda-
gem oferece certeza de preço, mas incerteza quanto
ao nível final de emissões. Os subsídios ambien-
tais, por sua vez, oferecem incentivos positivos para
comportamentos desejados, como a adoção de
tecnologias limpas ou a conservação de ecossiste-
mas. Embora possam ser politicamente mais pala-
táveis que os tributos, os subsídios podem gerar dis-
torções econômicas e problemas de financiamento
público.
Os instrumentos baseados em quantidades, exem-
plificados pelos sistemas de comércio de emissões,
estabelecem um limite quantitativo para as emis-
sões e permitem que os agentes negociem direitos
de emissão dentro desse limite. Essa abordagem
oferece certeza ambiental, garantindo que o obje-
tivo quantitativo seja alcançado, mas gera incerteza
quanto aos preços dos direitos de emissão. A esco-
lha entre instrumentos baseados em preços e quan-
tidades depende de diversos fatores, incluindo a
natureza do problema ambiental, as características
dos setores regulados e as preferências políticas
dos tomadores de decisão.
Uma terceira categoria importante são os instrumen-
tos híbridos, que combinam elementos de preço
e quantidade, tais como sistemas de comércio de
emissões com preços mínimos e máximos (
price
collar
), tributos com alíquotas variáveis baseadas
em desempenho ambiental, e mecanismos de offset
que permitem o uso de créditos de projetos de redu-
ção de emissões para cumprir obrigações regulató-
rias.
1 .3 Vantagens e limitações
Os instrumentos econômicos ambientais apre-
sentam diversas vantagens teóricas em relação
aos tradicionais mecanismos de comando e con-
trole. A principal vantagem é a eficiência econô-
mica: ao permitir que os agentes escolham como e
onde reduzir emissões, esses instrumentos teorica-
mente minimizam os custos totais de cumprimento
das metas ambientais. Essa flexibilidade é particu-
larmente valiosa em contextos de heterogeneidade
entre agentes, onde diferentes empresas ou setores
enfrentam custos de abatimento muito distintos.
Outra vantagem significativa é o incentivo dinâmico
à inovação tecnológica. Enquanto os instrumen-
tos de comando e controle tipicamente especificam
tecnologias ou padrões específicos, os instrumen-
tos econômicos criam incentivos contínuos para o
desenvolvimento e adoção de tecnologias mais lim-
pas, uma vez que reduções adicionais de emissões
sempre geram benefícios econômicos. Os instru-
mentos econômicos também podem gerar receitas
para o governo, que podem ser utilizadas para redu-
zir outros tributos (duplo dividendo), financiar investi-
mentos ambientais ou compensar grupos afetados
pelas políticas climáticas.
No entanto, os instrumentos econômicos também
enfrentam limitações importantes. A primeira é a
dificuldade de mensuração e monitoramento das
externalidades ambientais. No caso das mudanças
climáticas, embora seja possível medir emissões
de gases de efeito estufa com relativa precisão, a
quantificação dos danos ambientais e sociais asso-
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ciados permanece desafiadora e controversa. Uma
segunda limitação refere-se aos custos de transa-
ção e implementação. Sistemas sofisticados como
mercados de carbono requerem infraestrutura insti-
tucional complexa, incluindo sistemas de monitora-
mento, reporte e verificação, registros de transações
e mecanismos de
enforcement
.
1 .4 O conceito do duplo dividendo
A hipótese do “duplo dividendo”
2
sugere que a imple-
mentação de tributos ambientais pode gerar dois
tipos de benefícios simultâneos. O primeiro divi-
dendo, de natureza ambiental, corresponde à redu-
ção da poluição e dos danos ambientais associa-
dos. O segundo dividendo, de natureza econômica,
surgiria da possibilidade de utilizar as receitas gera-
das pelo tributo ambiental para reduzir outros tribu-
tos que geram distorções na economia, como os
impostos sobre o trabalho ou o capital. Essa “recicla-
gem” da receita tributária poderia, em tese, estimu-
lar o crescimento econômico e o emprego, tornando
a política ambiental mais atrativa do ponto de vista
político e social.
A validade empírica da hipótese do duplo dividendo,
no entanto, é objeto de intenso debate na literatura
econômica. Críticos argumentam que a interação
entre o novo tributo ambiental e os tributos preexis-
tentes pode gerar efeitos complexos e nem sempre
positivos sobre a eficiência econômica. A magnitude
e até mesmo a existência do segundo dividendo
dependem de uma série de fatores, como a estru-
tura do sistema tributário, a elasticidade da oferta de
trabalho e a forma como as receitas são utilizadas.
Apesar das controvérsias, a ideia do duplo dividendo
continua a ser um argumento poderoso em favor da
utilização de instrumentos fiscais na política ambien-
2 Double dividend. Disponível em:
https://www.eea.europa.eu/
help/glossary/eea-glossary
tal, especialmente em países com sistemas tributá-
rios regressivos e ineficientes como o Brasil.
1.5 A reforma tributária e a tributação am-
biental
A reforma tributária brasileira, formalizada pela
Emenda Constitucional n° 132/2023, representa
um marco histórico na incorporação da dimen-
são ambiental na estrutura fiscal do país. A emenda
constitucional estabeleceu expressamente no artigo
145, parágrafo 3°, que o Sistema Tributário Nacional
deve observar, entre outros, o princípio da defesa do
meio ambiente, elevando a proteção ambiental ao
status de princípio constitucional tributário.
Entre as principais inovações da reforma, destaca-
-se a criação do Imposto Seletivo (IS), previsto no
artigo 153, VIII, da Constituição Federal, que incidirá
sobre a “produção, extração, comercialização ou
importação de bens e serviços prejudiciais à saúde
ou ao meio ambiente”. Esse novo tributo federal, de
caráter regulatório, representa um instrumento direto
de tributação ambiental, podendo ser utilizado para
desestimular o consumo de combustíveis fósseis,
veículos altamente poluentes e outros produtos com
alta pegada de carbono.
A regulamentação do Imposto Seletivo foi pos-
teriormente detalhada pela Lei Complementar n°
214/2025, que estabeleceu os critérios específicos
para sua aplicação. O tributo funcionará como uma
ferramenta de política pública ambiental, criando
incentivos econômicos para a transição para uma
economia de baixo carbono. A receita gerada pelo
IS poderá ser utilizada para financiar investimentos
em energias renováveis, transporte público de baixa
emissão e programas de conservação florestal.
Além do Imposto Seletivo, a reforma tributária
também incorporou critérios de sustentabilidade
ambiental nos incentivos regionais, conforme esta-
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belecido no artigo 43, parágrafo 4°, que determina
que “sempre que possível, a concessão dos incen-
tivos regionais considerará critérios de sustentabi-
lidade ambiental e redução das emissões de car-
bono”. Essa disposição representa um avanço
significativo na integração entre política fiscal e polí-
tica climática, garantindo que os incentivos tributá-
rios sejam alinhados com os objetivos de descarbo-
nização da economia.
Um dos aspectos mais complexos e controversos
da reforma tributária refere-se ao tratamento fis-
cal dos créditos de carbono, que representam uma
tonelada de dióxido de carbono que foi removida ou
evitada da atmosfera e hoje têm grande impacto no
meio ambiente mundial, inclusive no Brasil
3
. O mer-
cado de créditos de carbono é dividido em duas
modalidades: mercado regulado, quando os gover-
nos estabelecem limites obrigatórios de emissões
(cap-and-trade)
e empresas que ultrapassam o limite
compram créditos de quem emite menos, e mer-
cado voluntário, quando empresas adquirem crédi-
tos de forma espontânea para compensar as suas
emissões.
O Brasil, até pouco tempo atrás, operava quase
exclusivamente no mercado voluntário, sem uma
regulamentação clara. No entanto, em 2024, foi
editada a Lei n° 15.042/2024, que instituiu o mer-
cado regulado denominado “Sistema Brasileiro de
Comércio de Emissões (SBCE)” e trouxe regras tri-
butárias para o comércio dos créditos de carbono,
instituindo o sistema de
cap-and-trade
no país.
Com a entrada em vigor da Lei n° 15.042/2024, esta-
beleceu-se que não há incidência de PIS e Cofins
sobre receitas com venda de créditos de carbono,
3 VETERE, Isabella Mathias. A tributação de créditos de car-
bono: dilema ambiental-fiscal da reforma tributária. Consultor
Jurídico, 2 ago. 2025. Disponível em:
https://www.conjur.com.
br/2025-ago-02/a-tributacao-de-creditos-de-carbono-dilema-
-ambiental-fiscal-da-reforma-tributaria/
conforme o artigo 19, bem como consignou a deduti-
bilidade para fins de IRPJ e CSLL dos dispêndios de
créditos de carbono (artigo 18). Com isso, a partir de
2025, a venda de créditos de carbono está fora do
campo de incidência dos tributos ICMS, ISS, IPI, PIS
e Cofins, restando apenas a tributação pelo IRPJ e
CSLL. Tal avanço representa um incentivo normativo
à internalização de práticas ambientais e à consoli-
dação do mercado de carbono no Brasil.
No entanto, com a regulamentação da Reforma Tri-
butária pela Lei Complementar n° 214/2025, surgiu
o debate sobre a incidência de IBS (Imposto sobre
Bens e Serviços) e CBS (Contribuição Social sobre
Bens e Serviços) sobre esses créditos. Como já se
sabe, em 2027 iniciará a cobrança da CBS, extin-
guindo-se o PIS e a Cofins. Do mesmo modo, em
2029 iniciará a cobrança do IBS, com uma redução
de forma gradativa do ICMS e ISS.
Apesar de o artigo 156-A da Constituição Federal
prever a possibilidade de incidência dos novos tri-
butos sobre “bens materiais ou imateriais, inclusive
direitos”, a tributação irrestrita de ativos ambientais
como os créditos de carbono pode ferir princípios
constitucionais caros à ordem jurídico-tributária
brasileira. Não deveria haver incidência desses tri-
butos sobre esse comércio, considerando todo o
aparato constitucional que visa à proteção do meio
ambiente, especialmente o artigo 225 da Constitui-
ção, que traz o princípio da defesa do meio ambiente
ecologicamente equilibrado como direito fundamen-
tal.
A incidência plena de CBS e IBS sobre os créditos
de carbono, sem qualquer mecanismo de compen-
sação ou incentivo (como alíquotas reduzidas ou
créditos presumidos), resulta em tributação despro-
porcional sobre um ativo cuja natureza é precisa-
mente fomentar externalidades ambientais positi-
vas. A função dos créditos de carbono é remunerar
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a redução, retenção ou remoção de CO2 da atmos-
fera. Portanto, tributar essas operações representa
sanção fiscal a comportamentos sustentáveis, con-
trariando o propósito do próprio crédito de carbono
e o comando constitucional de proteção ambiental.
A integração da política climática com a reforma tri-
butária, agora consolidada constitucionalmente,
representa um passo fundamental para garan-
tir a coerência e a eficácia das políticas públicas de
enfrentamento às mudanças climáticas no Brasil.
A elevação da defesa do meio ambiente ao status
de princípio constitucional tributário e a criação de
instrumentos específicos como o Imposto Seletivo
demonstram o compromisso do país com a transi-
ção para uma economia sustentável e de baixo car-
bono.
A reforma tributária oferece uma oportunidade única
para criar um sistema fiscal que não apenas arre-
cade recursos, mas também incentive compor-
tamentos sustentáveis e contribua para o cumpri-
mento dos compromissos climáticos assumidos
pelo país no âmbito do Acordo de Paris, adotado em
Paris, França, em 12 de dezembro de 2015, entrando
em vigor em 4 de novembro de 2016 .
4
2. Experiências práticas dos
instrumentos econômicos climáticos
2.1 ICMS Ecológico: conceito e implemen-
tação
O ICMS Ecológico representa a experiência mais
consolidada de instrumento econômico ambien-
tal no Brasil, tendo sido implementado inicialmente
no Paraná em 1991 e posteriormente adotado por 18
estados da federação. Esse instrumento utiliza crité-
rios ambientais na distribuição da parcela municipal
do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Ser-
4 The Paris Agreement. Disponível em:
https://unfccc.int/proces-
s-and-meetings/the-paris-agreement
viços (ICMS), conforme previsto no artigo 158, inciso
IV, da Constituição Federal, que determina que 25%
da arrecadação estadual do ICMS seja repassada
aos municípios segundo critérios definidos em lei
estadual.
O mecanismo funciona através da destinação de
uma parcela do ICMS municipal com base em cri-
térios ambientais, criando incentivos econômicos
diretos para que os municípios invistam em con-
servação ambiental. No caso pioneiro do Paraná, o
programa, estabelecido na década de 1990, é uma
forma de compensar financeiramente os municí-
pios que abrigam Unidades de Conservação (UCs),
Áreas de Terras Indígenas e Áreas Especiais de Uso
Regulamentado (Aresur). E conforme a Lei Comple-
mentar n°. 249/2022 (artigo 1°, VII), 5% do ICMS é dis-
tribuído aos municípios que abriguem em seus terri-
tórios unidades de conservação ambiental, ou que
sejam diretamente influenciados por elas, ou ainda,
aqueles com mananciais de abastecimento público,
sendo 2,5% para biodiversidade (unidades de con-
servação) e 2,5% para recursos hídricos (manan-
ciais de abastecimento), conforme parágrafo 3°.
5
Essa estrutura cria incentivos para que os municí-
pios criem e mantenham unidades de conservação,
protejam mananciais e adotem práticas de gestão
ambiental sustentável.
Os critérios utilizados pelos estados variam signifi-
cativamente, refletindo prioridades ambientais regio-
nais e capacidades institucionais diferenciadas.
Enquanto alguns estados focam exclusivamente em
unidades de conservação, outros incorporam cri-
5 PARANÁ. Lei Complementar n° 249, de 13 de julho de
2022. Dispõe sobre a distribuição da parcela de receita do
produto da arrecadação do ICMS pertencente aos Mu-
nicípios… Disponível em:
https://leisestaduais.com.br/pr/
lei-complementar-n-249-2022-parana-estabelece-crite-
rios-para-os-indices-de-participacao-dos-municipios-na-cota-
-parte-do-imposto-sobre-operacoes-relativas-a-circulacao-de-
-mercadorias-e-sobre-prestacoes-de-servicos-de-transporte-
-interestadual-e-intermunicipal-e-de-comunicacao
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térios mais amplos como qualidade da água, ges-
tão de resíduos, saneamento básico e até mesmo
aspectos socioeconômicos. Essa diversidade de
abordagens oferece um laboratório natural para ava-
liar a efetividade de diferentes desenhos de instru-
mentos econômicos ambientais.
2.2 Resultados e impactos do ICMS Ecoló-
gico
A experiência no Paraná demonstra claramente
os efeitos práticos positivos do ICMS Ecológico.
Segundo dados da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente do Paraná, a área de unidades de conser-
vação no estado aumentou de 0,18% do território em
1991 para 2,5% em 2010, crescimento diretamente
atribuído aos incentivos criados pelo ICMS Eco-
lógico. Esse aumento de mais de 1.000% na área
de unidades de conservação municipais ilustra de
forma eloquente a capacidade dos incentivos eco-
nômicos para induzir mudanças comportamentais
em favor da conservação ambiental.
Em Minas Gerais, estudo do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA) analisou o impacto do
ICMS Ecológico mineiro no período 1995-2008 e
encontrou correlação positiva significativa entre os
repasses do ICMS Ecológico e indicadores de con-
servação ambiental. O estudo identificou que muni-
cípios com maior participação no ICMS Ecológico
apresentaram melhor desempenho em indicadores
como cobertura florestal, qualidade da água e ges-
tão de resíduos sólidos.
6
Os resultados positivos do ICMS Ecológico não se
limitam aos aspectos ambientais. O instrumento
também tem contribuído para o fortalecimento da
capacidade institucional dos municípios, incenti-
6 BRITO, R. O.; MARQUES, C. F. Pagamento por Serviços Am-
bientais: uma análise do ICMS Ecológico nos estados brasileiros.
Planejamento e Políticas Públicas, n. 49, p. 357-384, 2017. Dispo-
nível em:
https://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/
view/727
vando a criação de secretarias municipais de meio
ambiente, a elaboração de planos de conservação
e o desenvolvimento de sistemas de monitoramento
ambiental. Essa dimensão de fortalecimento insti-
tucional é particularmente importante no contexto
brasileiro, onde muitos municípios, especialmente
os menores, possuem capacidades limitadas para
implementar políticas ambientais.
Apesar dos resultados positivos documentados, o
ICMS Ecológico enfrenta limitações importantes
que restringem seu potencial de impacto. A primeira
limitação refere-se à capacidade técnica e institu-
cional dos municípios, particularmente os menores
e mais pobres, para atender aos critérios estabele-
cidos pelos estados. Muitos municípios carecem de
recursos humanos especializados, equipamentos
de monitoramento e sistemas de informação ade-
quados para participar efetivamente dos programas
de ICMS Ecológico.
Uma segunda limitação importante é a instabili-
dade dos critérios e percentuais ao longo do tempo.
Mudanças de governo frequentemente resultam
em alterações nos programas de ICMS Ecológico,
criando incerteza para os municípios e reduzindo
os incentivos para investimentos de longo prazo em
conservação ambiental. Essa instabilidade política
representa um desafio fundamental para a efetivi-
dade de instrumentos econômicos que dependem
de compromissos críveis de longo prazo.
2.3 Sistema Brasileiro de Comércio de
Emissões: características e implementa-
ção
O Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões
(SBCE), regulamentado pela Lei 15.042/2024, repre-
senta a mais recente iniciativa de instrumento eco-
nômico climático no Brasil. O SBCE estabelece um
sistema nacional de comércio de emissões com
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implementação gradual ao longo de cinco anos, divi-
dida em cinco fases distintas.
7
A primeira fase do SBCE, com duração de um ano,
foca no estabelecimento da infraestrutura institucio-
nal e regulatória necessária para o funcionamento
do sistema. Isso inclui a criação do registro nacional
de emissões, o desenvolvimento de metodologias
de monitoramento, reporte e verificação (MRV), e a
definição dos setores e instalações que serão inicial-
mente cobertos pelo sistema.
As fases subsequentes do SBCE preveem a expan-
são gradual da cobertura setorial e o aumento da
ambição das metas de redução de emissões. A lei
estabelece que o sistema deve cobrir inicialmente os
setores de maior intensidade de emissões, incluindo
energia elétrica, petróleo e gás, siderurgia, cimento,
alumínio e papel e celulose. Essa cobertura inicial é
estimada em aproximadamente 70% das emissões
industriais brasileiras, posicionando o SBCE como
um dos maiores mercados de carbono do mundo
em termos de cobertura absoluta de emissões.
O desenho do SBCE incorpora diversas inovações
em relação a experiências internacionais anteriores.
Uma inovação importante é a previsão de mecanis-
mos de estabilidade de preços desde o início do sis-
tema, incluindo reservas de estabilidade de mercado
e possibilidade de estabelecimento de preços míni-
mos e máximos, evitando volatilidade excessiva de
preços que caracterizou as primeiras fases do EU
Emissions Trading System (EU ETS) e outros merca-
dos de carbono.
Outra inovação significativa é a integração do SBCE
com outros instrumentos de política climática, par-
ticularmente o Plano Nacional sobre Mudança do
7 BRASIL. Lei n° 15.042, de 11 de dezembro de 2024. Institui o
Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito
Estufa (SBCE). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 12 dez. 2024.
Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-
2026/2024/lei/l15042.htm
Clima (PNMC) e os planos setoriais de mitigação.
Essa integração busca garantir coerência entre dife-
rentes instrumentos de política e evitar sobreposi-
ções ou conflitos regulatórios.
2.4 Desafios de implementação e outros
instrumentos
A implementação bem-sucedida do SBCE enfren-
tará desafios significativos. A definição de metas
de emissão, a alocação de licenças de emissão de
forma justa e eficiente, e a garantia da integridade e
transparência do mercado são apenas alguns dos
obstáculos a serem superados. A capacidade do
governo de fiscalizar e fazer cumprir as regras do
sistema será crucial para sua credibilidade e eficácia.
Além do mercado de carbono e do ICMS Ecológico,
outros instrumentos de tributação ambiental podem
desempenhar um papel importante na política climá-
tica brasileira. A implementação de uma taxa de car-
bono, por exemplo, poderia complementar o SBCE,
estabelecendo um preço mínimo para as emissões
e gerando receita para investimentos em tecnolo-
gias limpas e programas de adaptação.
3. Experiências internacionais e lições
para o Brasil
3.1 O Mercado de Carbono da União Euro-
peia (EU ETS)
O Sistema de Comércio de Emissões da União
Europeia (EU Emissions Trading System – EU ETS)
8
,
lançado em 2005, é o maior mercado de carbono
do mundo e serve como principal referência para o
desenho de sistemas semelhantes em outras juris-
dições. O EU ETS opera com base no princípio de
cap-and-trade
, cobrindo aproximadamente 40%
8 EU ETS – EU Emissions Trading System. Disponível em:
ht-
tps://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/eu-emis-
sions-trading-system-eu-ets_en
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Revista Científica Virtual da ESA OAB SP. Ed. 50. 2025. Este trabalho está licenciado sob a Licença
Creative Commons Atribuição 4.0 Internacional (CC BY 4.0).
das emissões de GEE da União Europeia em seto-
res como geração de energia, indústria e aviação. A
experiência do EU ETS oferece lições valiosas para
o Brasil, tanto em termos de sucessos quanto de
desafios.
A experiência do EU ETS e de outros mercados de
carbono ao redor do mundo oferece várias lições
para o desenho e a implementação do SBCE no
Brasil. Em primeiro lugar, a importância de um teto
de emissões ambicioso e decrescente ao longo
do tempo é fundamental para garantir a eficácia
ambiental do sistema. Em segundo lugar, a alocação
de licenças por meio de leilões, em vez de alocação
gratuita, tende a ser mais eficiente e transparente,
além de gerar receitas para o governo. Em terceiro
lugar, a implementação de mecanismos de estabili-
zação de preços, como reservas de mercado e pre-
ços mínimos, pode ajudar a mitigar a volatilidade e a
incerteza para os participantes do mercado.
Além disso, a integração do SBCE com outras polí-
ticas climáticas e a harmonização com sistemas de
comércio de emissões de outros países e regiões
serão cruciais para evitar a dupla contagem de redu-
ções de emissões e o risco de “fuga de carbono”
(deslocamento de indústrias para jurisdições com
políticas climáticas menos rigorosas). A transparên-
cia, a participação da sociedade civil e a governança
robusta são igualmente essenciais para garantir a
credibilidade e a legitimidade do sistema.
Conclusão
Os instrumentos econômicos de política climá-
tica, como o mercado de carbono e a tributação
ambiental, representam ferramentas poderosas
para enfrentar o desafio das mudanças climáticas no
Brasil. Ao internalizar os custos ambientais das emis-
sões de gases de efeito estufa, esses instrumentos
podem alinhar os incentivos de mercado com os
objetivos de sustentabilidade, promovendo a transi-
ção para uma economia de baixo carbono de forma
eficiente e inovadora.
O ICMS Ecológico, apesar de suas limitações, já
demonstrou o potencial dos incentivos fiscais para
promover a conservação ambiental em nível local.
O recém-criado Sistema Brasileiro de Comér-
cio de Emissões (SBCE) representa uma oportu-
nidade histórica para o Brasil se posicionar como
líder na agenda climática global, atraindo investi-
mentos, fomentando a inovação e gerando novas
oportunidades de desenvolvimento sustentável. O
sucesso desses instrumentos, no entanto, depen-
derá de um desenho cuidadoso, de uma implemen-
tação robusta e de um compromisso político de
longo prazo com a agenda climática. A combinação
de diferentes instrumentos, a integração com outras
políticas públicas e o aprendizado contínuo com as
experiências nacionais e internacionais serão funda-
mentais para que o Brasil possa cumprir suas metas
climáticas e construir um futuro mais próspero e sus-
tentável para todos.