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CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

ENTRE O DIREITO À CIDADE E A CRISE CLIMÁTICA: OS
LIMITES DA GESTÃO MUNICIPAL NO CASO DA ENSEADA DA
BALEIA

Resumo

O agravamento das mudanças climáticas tem
exposto comunidades inteiras a eventos hidrológi-
cos extremos, tornando recorrentes os deslocamen-
tos forçados em áreas urbanas marcadas por vulne-
rabilidade social e omissão institucional. Este artigo
analisa o caso da Enseada da Baleia, localizada no
município de Cananéia, no litoral paulista, à luz da
emergência climática, do direito à cidade e da atua-
ção dos instrumentos jurídicos municipais. Adotando
abordagem qualitativa e descritiva, com base em
análise normativa, institucional e documental, exa-
mina-se se os dispositivos locais existentes foram
suficientes para proteger a comunidade afetada.
O estudo evidencia que, apesar da existência for-
mal de plano diretor e legislação ambiental, o muni-
cípio carece de ações estruturadas, preventivas e
adaptadas à realidade climática. A ausência de polí-
ticas públicas eficazes obrigou a comunidade atin-

gida a organizar, por autogestão, sua permanência
em novo território, evidenciando uma lacuna entre
norma e prática. Por fim, destaca- se o Projeto de Lei
nº 380 de 2023 como proposta normativa que forta-
lece a exigibilidade da resiliência climática e a atua-
ção municipal em contextos de risco. Conclui-se que
a resposta institucional foi insuficiente e que o forta-
lecimento da política urbana passa pela integração
entre justiça climática, participação popular e res-
ponsabilização pública.

Palavras-chave:

Enseada da Baleia; Comuni-

dades Tradicionais; Mudanças Climáticas; Direito À
Cidade; Deslocamento Ambiental.

Abstract

The intensification of climate change has increas-
ingly exposed entire communities to extreme hydro-
logical events, making forced displacements recur-
rent in urban areas marked by social vulnerability and

Raphael Alexandre Correia de Oliveira

Universidade Católica de Santos – Mestrando - Bolsista CNPq - ralexandre@unisantos.br

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institutional omission. This article examines the case
of Enseada da Baleia, located in the municipality of
Cananéia, São Paulo State, in light of climate emer-
gency, the right to the city, and the performance of
municipal legal instruments. Using a qualitative and
descriptive approach, based on normative, institu-
tional, and documentary analysis, the study inves-
tigates whether the existing local frameworks were
sufficient to protect the affected population. The
findings show that, despite the formal existence of
a master plan and environmental legislation, the
municipality lacks structured and preventive actions
adapted to the climate reality. The absence of effec-
tive public policies forced the displaced community
to organize its own resettlement through self-man-
agement, revealing a gap between legal norms and
actual implementation. Finally, the study highlights
Bill number 380 of 2023 as a legislative proposal that
strengthens the enforceability of climate resilience
and municipal responsibility in risk contexts. It con-
cludes that the institutional response was insufficient
and that strengthening urban policy requires the inte-
gration of climate justice, popular participation, and
public accountability.

Keywords:

Enseada da Baleia; Traditional Com-

munities; Climate Change; Right to the City; Environ-
mental Displacement.

Recebido em:

Setembro de 2025

Aprovado em:

Outubro de 2025

Introdução

As mudanças climáticas já não se restringem ao
campo das previsões científicas futuras, mas se
materializam cotidianamente em eventos extremos,
aumento da vulnerabilidade de territórios urbanos
e deslocamento forçado de populações. Em todo o
mundo, os impactos da crise climática revelam um
padrão de agravamento de desigualdades sociais e

territoriais, afetando de modo mais severo as popu-
lações em situação de pobreza, localizadas em
áreas ambientalmente frágeis e institucionalmente
desassistidas (IPCC, 2023; ONU-HABITAT, 2022).

Importante mencionar que dentro do nosso orde-
namento jurídico, o direito à moradia foi consagrado
como direito fundamental pela Constituição Fede-
ral de 1988, sendo incluído expressamente no rol do
artigo 6º com a Emenda Constitucional nº 26 de
2000, em consonância com a Declaração Univer-
sal dos Direitos Humanos de 1948. Trata- se de um
direito que transcende o simples abrigo físico, englo-
bando a dignidade humana, a proteção da intimi-
dade, a existência saudável e o mínimo existencial
necessário ao exercício da cidadania (Costa, 2013).

A cidade, enquanto espaço de exercício de direitos e
de vulnerabilidades acumuladas, ocupa lugar central
nesse debate. Importante mencionar que a nossa
Constituição Federal de 1988, vinda em uma luta de
redemocratização, da especial protagonismo muni-
cipal e efetiva participação da população na adminis-
tração pública (Junior, 2010).

O direito à cidade, concebido como direito coletivo
à participação, à moradia, à mobilidade, à infraestru-
tura e ao meio ambiente saudável, é tensionado pela
incapacidade de diversos municípios de responde-
rem adequadamente aos impactos das mudanças
climáticas, especialmente quando envolvem áreas
de risco e comunidades historicamente marginaliza-
das (Costa e Bôas, 2024).

Nesse contexto, emergem os chamados refugiados
climáticos, conceito ainda desprovido de reconheci-
mento jurídico consolidado, mas cuja realidade con-
creta já se impõe como desafio aos sistemas norma-
tivos, institucionais e urbanos. Trata-se de pessoas
deslocadas por fenômenos ambientais agravados
pelo aquecimento global, mas ainda carecem de

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reconhecimento jurídico consolidado no Brasil, que
apresenta fragilidades na proteção efetiva dessas
populações (UFRGS, 2024).

O caso da Enseada da Baleia, localizada no municí-
pio de Cananéia, no litoral do Estado de São Paulo,
representa um exemplo emblemático desse con-
flito entre o direito à cidade e os limites da ação muni-
cipal diante da crise ambiental. A permanência de
moradores em zona de alto risco hidrológico, o his-
tórico de avanço do mar e a ausência de resposta
institucional eficaz revelam um cenário de precarie-
dade estrutural que desafia os instrumentos jurídicos
urbanísticos e ambientais disponíveis no plano local.

Diante disso, este artigo tem por objetivo analisar,
de forma descritiva e crítica, se os instrumentos jurí-
dicos municipais existentes foram suficientes para
enfrentar o caso da Enseada da Baleia à luz da
crise climática contemporânea e do compromisso
internacional assumido pelo Brasil com os Objeti-
vos de Desenvolvimento Sustentável, em especial
o ODS 13, que trata da ação contra a mudança glo-
bal do clima. Parte-se da hipótese de que, embora
haja um conjunto normativo formalmente instituído,
sua implementação é limitada por insuficiência ins-
titucional, baixa integração entre políticas públicas
e ausência de protagonismo local na agenda climá-
tica.

A pesquisa adota abordagem qualitativa, com base
em análise documental, legislativa e institucional,
utilizando como referência a legislação urbanística
nacional, os atos normativos municipais, os dados
ambientais disponíveis e o conteúdo dos compro-
missos multilaterais assumidos pelo Brasil na esfera
da governança climática.

1. Refugiados Climáticos: Conceito e
Reconhecimento Jurídico

A expressão “refugiados climáticos” tem sido utili-
zada na literatura científica, nos relatórios de organis-
mos internacionais e em estudos interdisciplinares
para designar populações deslocadas em razão de
impactos ambientais associados às mudanças cli-
máticas (UFRGS, 2024). Apesar de seu uso recor-
rente, não há, até o momento, um consenso jurídico
consolidado quanto à sua definição normativa nem
reconhecimento formal no sistema internacional de
proteção a refugiados.

O termo não encontra respaldo na Convenção Rela-
tiva ao Estatuto dos Refugiados de 1951 (Convenção
de Genebra), tampouco em seu Protocolo de 1967,
instrumentos que compõem o regime jurídico inter-
nacional dos refugiados e que delimitam a prote-
ção às situações de perseguição política, religiosa,
étnica ou vinculada a grupos sociais específicos
(Fundo Brasil, 2024). A migração forçada motivada
por razões ambientais, ainda que grave e crescente,
permanece, portanto, fora da moldura tradicional do
direito internacional dos refugiados.

Essa lacuna terminológica e normativa acarreta uma
série de implicações práticas. Populações que per-
dem seus meios de subsistência em razão de secas
prolongadas, inundações, elevação do nível do mar
ou deslizamentos de terra não são formalmente
reconhecidas como titulares de proteção internacio-
nal específica.

Assim, a falta de reconhecimento jurídico específico
dos migrantes climáticos gera insegurança jurídica e
institucional, tanto para os migrantes quanto para os
Estados que recebem ou administram fluxos migra-
tórios internos e transfronteiriços relacionados a
fatores climáticos, dificultando a proteção e a gestão
eficaz desses deslocamentos (IPEA, 2020).

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No plano nacional, o ordenamento jurídico brasileiro
tampouco reconhece a figura do refugiado climático.
A Lei nº 9.474, de 1997, que define mecanismos para
a implementação do Estatuto dos Refugiados no
Brasil, não contempla razões ambientais entre os cri-
térios de concessão de refúgio. Embora o país tenha
aderido à Agenda 2030 e reconheça em seu orde-
namento interno a importância das políticas ambien-
tais e da gestão de riscos, ainda não há tipificação
jurídica clara para as situações de deslocamento for-
çado decorrentes de eventos climáticos extremos.

Apesar disso, a realidade dos deslocamentos força-
dos internos relacionados a desastres ambientais e
degradação de territórios tem se intensificado, pres-
sionando os sistemas locais de habitação, saúde,
assistência social e planejamento urbano. O Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e a Defesa
Civil têm produzido estudos que apontam para o
aumento dos eventos hidrológicos e geológicos
com impactos diretos sobre populações vulneráveis,
exigindo respostas institucionais integradas e efica-
zes.

Nesse cenário, o conceito de refugiado climático
tem operado mais como categoria política e socio-
lógica do que jurídica, ainda que sua utilização cres-
cente aponte para uma tendência de positivação
futura (UFRGS, 2024). A ausência de tipificação
legal, contudo, não impede o reconhecimento da
vulnerabilidade dessas populações no âmbito de
políticas públicas setoriais, nem afasta o dever dos
entes federativos de promover ações de prevenção,
mitigação e reparação diante da violação de direi-
tos decorrente da emergência climática (Somos
Sementes, 2025).

A noção de refúgio climático, embora ainda em con-
solidação, revela a insuficiência dos modelos jurí-
dicos clássicos para lidar com as novas formas
de exclusão e vulnerabilidade geradas pela crise

ambiental global. Tal constatação impõe a neces-
sidade de reflexão crítica sobre o papel do Direito,
especialmente no nível local, para responder a essa
nova demanda de proteção territorial e social.

2. Mudanças Climáticas, Risco
Hidrológico e ODS 13

As mudanças climáticas configuram um dos maio-
res desafios contemporâneos à sustentabilidade
urbana e à proteção de direitos fundamentais, prin-
cipalmente em países marcados por desigualdades
socioespaciais históricas (ONU-HABITAT, 2022). A
intensificação de eventos extremos, como chuvas
intensas, alagamentos, deslizamentos e elevação
do nível do mar, tem colocado em risco populações
inteiras, sobretudo aquelas localizadas em áreas
ambientalmente frágeis e institucionalmente negli-
genciadas.

No caso brasileiro, a concentração da população em
zonas costeiras, a expansão urbana desordenada e
a ocupação de áreas de preservação permanente
intensificam os efeitos das alterações climáticas
sobre o território. Municípios litorâneos, comunida-
des ribeirinhas e aglomerados urbanos informais
são frequentemente atingidos por fenômenos hidro-
lógicos extremos, agravados por ausência de pla-
nejamento urbano, precariedade de infraestrutura e
falta de políticas públicas preventivas.

Frisa-se que o processo de urbanização brasileiro
ocorreu de forma acelerada e desordenada, espe-
cialmente a partir da segunda metade do século XX.
Entre 1940 e 1980, a taxa de urbanização saltou de
26,35% para 68,86%, evidenciando uma ocupação
territorial que muitas vezes desprezou parâmetros
técnicos, ambientais e sociais (Santos, 1994). Esse
crescimento urbano desenfreado, aliado à ineficiên-
cia do poder público, resultou na consolidação de

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ocupações em áreas de risco, como várzeas, encos-
tas e regiões sujeitas a alagamentos e inundações.

As áreas de risco hidrológico, definidas por critérios
técnicos da Defesa Civil (2023) e órgãos ambientais,
correspondem a porções do território com alta pro-
babilidade de ocorrência de inundações, enxurra-
das, deslizamentos de solo ou erosão hídrica. Nes-
sas áreas, o adensamento populacional agrava os
impactos dos eventos extremos e dificulta as ações
de resposta e reconstrução. A gestão de riscos,
nesse contexto, exige não apenas mapeamento téc-
nico e ações emergenciais, mas políticas públicas
articuladas de habitação, mobilidade, drenagem,
saneamento e regularização fundiária (Castro, 2022).

No plano internacional, a Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável, adotada pela Assem-
bleia Geral das Nações Unidas em 2015, estabe-
lece compromissos amplos para o enfrentamento
das mudanças climáticas e seus efeitos. O Objetivo
de Desenvolvimento Sustentável nº 13, intitulado
“Ação contra a mudança global do clima”, reconhece
a emergência do problema e convoca os Estados a
adotar medidas urgentes para reduzir a vulnerabili-
dade das populações e aumentar a resiliência ter-
ritorial. A meta 13.1, em especial, orienta os gover-
nos a fortalecerem a capacidade de adaptação dos
municípios frente a riscos relacionados ao clima e a
desastres naturais (ONU, 2015).

Ainda que os ODS não tenham força jurídica vincu-
lante, sua incorporação em políticas públicas nacio-
nais, estaduais e municipais tem sido progressiva,
funcionando como marco de referência para a for-
mulação de planos estratégicos, planos de metas e
instrumentos de governança ambiental. A Política
Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187 de
2009) e o Plano Nacional de Adaptação à Mudança
do Clima representam avanços institucionais impor-

tantes, embora ainda com limitada capilaridade na
escala local.

A atuação dos municípios, nesse cenário, torna-
-se central. São eles os responsáveis pela elabo-
ração e execução de planos diretores, planos de
contingência, legislações urbanísticas e ambien-
tais, bem como pela estruturação de defesas civis
municipais e políticas habitacionais adaptadas (Lei
10.257/2001). A capacidade municipal de enfrentar
o risco climático depende, portanto, da existência
de instrumentos jurídicos adequados e da disposi-
ção política para implementá-los de forma integrada,
participativa e ampla (BRASIL, 2024).

A vinculação entre as mudanças climáticas, o risco
hidrológico e os compromissos globais de desenvol-
vimento sustentável impõem nova lógica de planeja-
mento e gestão do território, na qual o município não
é apenas executor de políticas federais, mas agente
protagonista na formulação de estratégias de mitiga-
ção, adaptação e proteção de populações vulnerá-
veis.

3. O Caso da Enseada da Baleia:
Aspectos Fáticos e Jurídicos

A comunidade da Enseada da Baleia é situada na
Ilha do Cardoso, em Cananéia/SP. Estabelecida em
1845, o local apresentava grande potencial par aa
produção de peixe seco. Assim a comunidade tem
suas origens ligadas a famílias tradicionais que man-
têm práticas culturais e econômicas baseadas na
pesca artesanal, agricultura e extrativismo (AMEB,
2025).

Dessa forma, ocupada por pescadores artesanais,
descendentes de populações caiçaras e morado-
res de baixa renda, a região da Enseada da Baleia
desenvolveu-se à margem do planejamento urbano
formal, com infraestrutura precária, ausência de sis-

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tema de drenagem eficiente, inexistência de redes
completas de saneamento básico e oferta limitada
de equipamentos públicos.

Nos últimos anos, a comunidade passou a enfrentar
o avanço acelerado do mar, resultando em erosão
costeira severa, destruição de moradias, perda de
áreas cultiváveis e risco permanente à permanência
física do assentamento humano. Estima-se que mais
de um quilômetro da costa foi engolido pelo mar em
2018, extinguindo praticamente o núcleo habitacio-
nal e inviabilizando as condições mínimas de vida
no território. Diante disso, os órgãos ambientais e
de defesa civil passaram a propor medidas de reas-
sentamento da população para outras localidades,
com base no argumento da insegurança geológica e
hidrológica (G1, 2018).

A abordagem do poder público, entretanto, descon-
siderou em grande parte essa prerrogativa, tratando
a comunidade como população de risco urbano a
ser removida, sem respeitar os ritos de consulta pre-
vistos na legislação internacional nem oferecer alter-
nativas compatíveis com a reconstrução territorial e
cultural da comunidade. Essa postura evidencia não
apenas uma omissão institucional quanto à preven-
ção e adaptação climática, mas também uma vio-
lação dos direitos coletivos à terra, à identidade e à
memória.

É possível observar na figura 1 a diferença de territó-
rio entre março de 2018 e março de 2019:

Figura 1 – Enseada da Baleia em 03/2018 e
03/2019

Fonte: Giramundo Aventura,2019

A dissertação de Yamaoka (2019), que investiga o
caso da Enseada da Baleia, demonstra que o pro-
cesso de resistência da comunidade foi marcado
por intensa mobilização social. Não se tratou ape-
nas de contestação à desocupação forçada, mas
da construção ativa de alternativas, em diálogo com
universidades, movimentos sociais e instituições
parceiras.

A Nova Enseada, fruto desse processo coletivo, foi
edificada com base em autogestão e participação
comunitária. Mais do que uma solução habitacio-
nal emergencial, tornou-se símbolo de permanência
cultural e continuidade territorial da população cai-
çara. O novo assentamento materializou uma forma
alternativa de exercer o direito à cidade, enraizada
em vínculos históricos e práticas tradicionais.

Esse processo evidencia a lacuna entre as necessi-
dades concretas da comunidade e a resposta ofe-
recida pelo poder público municipal. A ausência de
planejamento urbano sensível à questão climática
e cultural agravou a vulnerabilidade da população,
deslocando a solução para os próprios atingidos.

Nesse contexto, torna-se essencial reconhecer
os deslocamentos internos por causas ambientais
como fenômenos complexos, que exigem políticas

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públicas específicas. A invisibilidade jurídica dessa
condição aprofunda a desproteção de comunidades
tradicionais. O caso da Enseada da Baleia escan-
cara a insuficiência dos instrumentos jurídicos muni-
cipais diante dos efeitos combinados da crise climá-
tica e da omissão estatal.

4. Análise Crítica da Suficiência dos
Instrumentos Jurídicos Municipais

A simples existência de normas urbanísticas e
ambientais no plano local não garante, por si só, a
efetividade da política urbana diante de situações
de risco. No caso da Enseada da Baleia, embora
o município de Cananéia possua plano diretor (Lei
2146/2012) e legislação ambiental, esses instrumen-
tos se revelaram frágeis frente à complexidade do
deslocamento climático e da proteção de comunida-
des tradicionais.

O plano diretor vigente carece de diretrizes espe-
cíficas voltadas à adaptação territorial diante de
eventos hidrológicos extremos. Suas disposições,
em geral genéricas, não contemplam políticas de
reassentamento planejado, tampouco apresen-
tam mecanismos claros de integração entre gestão
ambiental, habitação e defesa civil. Não bastasse
isso, evidente a clara necessidade de ser revisto (art.
40, §3º, Lei nº 10.257/2001). A ausência de planos
setoriais atualizados, como os de habitação, drena-
gem urbana e redução de riscos, compromete ainda
mais a resposta institucional. O município não conta
com instrumentos adequados para diagnosticar
vulnerabilidades, realocar famílias de forma segura
e garantir a continuidade da vida comunitária em
novosterritórios.

Nesse sentido, em pesquisa ao site oficial da prefei-
tura de Cananéia (www. cananeia.sp.gov.br), obser-
va-se que há processo licitatório de nº 047/2018
para a contratação de empresa especializada para

o desenvolvimento do Plano Diretor de Turismo, dei-
xando outras áreas setoriais ignoradas.

A legislação ambiental local tampouco se mostrou
suficiente para lidar com as dinâmicas de risco cos-
teiro. Não há previsão de mapeamentos periódicos
de risco, tampouco políticas voltadas à proteção de
territórios habitados por populações tradicionais.
A atuação institucional permaneceu reativa e pon-
tual, sem um plano estruturado de enfrentamento da
crise climática.

A gestão democrática da cidade, prevista no Esta-
tuto da Cidade (Lei 10.257/2001), tampouco foi asse-
gurada. Os espaços de participação existentes,
como conselhos municipais ou audiências públicas,
funcionaram de forma limitada e, no caso da Ense-
ada da Baleia, não foram acessados de maneira efe-
tiva pela comunidade impactada (Yamaoka, 2019).

O distanciamento entre os instrumentos jurídicos e
a realidade local revela não apenas uma lacuna nor-
mativa, mas uma insuficiência institucional e política.
A omissão estatal, nesse contexto, não pode ser
interpretada como incapacidade pontual, mas como
falha estrutural de governança urbana.

A insuficiência dos instrumentos jurídicos muni-
cipais evidencia a urgência de repensar a política
urbana em perspectiva climática e social. É neces-
sário incorporar, nos planos locais, dispositivos volta-
dos à adaptação, à proteção territorial e ao reassen-
tamento digno de populações afetadas por eventos
extremos.

No caso da Enseada da Baleia, a ausência de res-
postas públicas eficazes resultou na autogestão
comunitária da solução habitacional. Essa reali-
dade, embora expressiva do protagonismo popu-
lar, escancara o abandono institucional diante de um
fenômeno que exige planejamento, articulação inter-
setorial e responsabilidade do Estado.

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5. O Projeto de Lei nº 380/2023 e a
Inserção da Resiliência Climática na
Política Urbana

Em meio aos desafios jurídicos impostos pelas
mudanças climáticas e à insuficiência dos instru-
mentos municipais tradicionais, o Projeto de Lei nº
380/2023, atualmente em tramitação no Congresso
Nacional, surge como uma proposição legislativa
inovadora voltada à criação de cidades resilientes às
mudanças climáticas (Brasil, 2023). O projeto altera
o artigo 2º do Estatuto da Cidade, acrescentando a
diretriz de fortalecimento da resiliência nos territórios
urbanos, com ênfase em comunidades mais vulne-
ráveis. Também modifica o artigo 4º, determinando
que os municípios realizem estudos técnicos sobre
riscos climáticos, vulnerabilidades territoriais e proje-
ções ambientais. Esses diagnósticos devem funda-
mentar a formulação de políticas urbanas e ações de
ordenamento do solo, habitação, mobilidade e infra-
estrutura.

No caso da Enseada da Baleia, o conteúdo do pro-
jeto se mostra diretamente aplicável. A ausência de
políticas preventivas, a omissão na readequação do
plano diretor e a inexistência de estudos locais sobre
vulnerabilidade climática refletem precisamente o
tipo de situação que o texto legislativo pretende cor-
rigir. Ao tornar obrigatória a incorporação da análise
de risco e da adaptação climática nos instrumen-
tos urbanísticos, o projeto impõe ao município uma
conduta técnica, proativa e responsável diante das
transformações ambientais.

Além disso, a aprovação do Projeto de Lei número
380/2023 pode fortalecer a atuação de órgãos de
controle como o Ministério Público e os tribunais de
contas. Com uma base legal mais clara, será possí-
vel responsabilizar gestores públicos que se omitam
diante de situações previsíveis de risco climático,
especialmente em áreas ocupadas por populações

tradicionais ou de baixa renda. Isso inclui, por exem-
plo, a exigência de planos específicos de reassenta-
mento digno, drenagem urbana sustentável e prote-
ção das formas de vida vinculadas ao território.

Destaca-se, contudo, que a legislação brasileira
atual possui instrumentos em combate a omissão do
Poder Público em implementar políticas urbanas efi-
cazes, especialmente em territórios afetados por ris-
cos ambientais agravados, aptos a compelir o gestor
à ação. A ação civil pública, prevista na Lei nº 7.347
de 1985, é um dos mecanismos mais utilizados pelo
Ministério Público para exigir a elaboração, revisão
ou cumprimento do plano diretor. Trata-se de uma
via processual com legitimidade coletiva, voltada à
tutela de interesses difusos e à responsabilização
do ente omisso pela violação ao direito à cidade e ao
meio ambiente equilibrado.

Outro instrumento relevante é o mandado de
injunção, disciplinado pela Lei nº 13.300 de 2016.
Quando a omissão administrativa impede o exercí-
cio de direitos constitucionais, como moradia digna,
saneamento, mobilidade ou proteção contra desas-
tres, o cidadão ou entidade legitimada pode acionar
o Judiciário para suprir a lacuna normativa ou exe-
cutiva. Em casos como o da Enseada da Baleia, em
que a ausência de medidas de adaptação climática
compromete direitos fundamentais, esse remédio
constitucional pode ser utilizado para obrigar o muni-
cípio a adotar providências concretas.

Em situações mais graves, a omissão reiterada do
gestor pode configurar improbidade administrativa,
nos termos da Lei nº 8.429 de 1992, especialmente
quando houver afronta aos princípios da legalidade,
eficiência e finalidade. Também pode ensejar a res-
ponsabilização política do chefe do Executivo muni-
cipal, com base no Decreto-Lei nº 201 de 1967, que
prevê sanções por infrações político-administrativas.
Tais mecanismos demonstram que a inércia esta-

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tal diante de cenários de risco e vulnerabilidade
social não é juridicamente neutra, sendo passível de
controle institucional e responsabilização formal.

Assim, é possível mencionar que a proposta legisla-
tiva contribui para a consolidação de um novo marco
jurídico urbanístico, mais atento à justiça climática, à
proteção de comunidades vulneráveis e à neces-
sidade de planejamento integrado. Se aprovada,
poderá representar um avanço significativo na luta
pelo reconhecimento do direito à cidade em tempos
de emergência ambiental. No caso analisado, sua
implementação teria potencial de transformar a res-
posta institucional do município, hoje caracterizada
por inércia, em um plano de ação com foco na pre-
servação de vidas e na segurança territorial.

Considerações Finais

A intensificação dos efeitos das mudanças cli-
máticas sobre os territórios urbanos impõe desa-
fios urgentes ao Direito e à gestão pública em nível
local. Populações que vivem em áreas suscetíveis
a eventos extremos, como enchentes, alagamen-
tos e ressacas, demandam respostas institucionais
integradas e orientadas pela proteção de direitos
fundamentais, em especial à moradia, à dignidade e
à segurança territorial.

A análise empreendida revela que os instrumentos
jurídicos municipais, em sua forma atual, foram inca-
pazes de oferecer proteção efetiva à comunidade. A
ausência de políticas de adaptação climática cultu-
ralmente sensíveis, a não incorporação dos protoco-
los de consulta elaborados pela própria evidenciam
uma falha estrutural no enfrentamento do problema.
O poder público municipal falhou em reconhecer a
centralidade da autodeterminação no tratamento
das populações tradicionais e limitou sua atuação a
respostas administrativas convencionais, inaptas à
complexidade do caso.

Apesar da existência de instrumentos jurídicos muni-
cipais, como plano diretor e normas ambientais, sua
aplicação mostrou-se limitada. Faltam regulamenta-
ções específicas, planos setoriais atualizados e polí-
ticas de reassentamento sustentáveis. Observa-se
uma distância significativa entre a estrutura norma-
tiva formal e sua concretização prática, o que com-
promete a efetividade da proteção social e ambiental
esperada dessas ferramentas.

A ausência de ações planejadas, preventivas e parti-
cipativas indica que os instrumentos jurídicos locais,
tal como se apresentam, não foram suficientes para
o enfrentamento do caso analisado. A pergunta cen-
tral deste estudo, sobre a suficiência das respostas
jurídicas municipais diante da crise climática vivida
na Enseada da Baleia, encontra resposta negativa.
A atuação institucional, embora formalmente respal-
dada por leis, carece de articulação, prioridade polí-
tica e efetividade.

A superação dessa insuficiência não depende ape-
nas da produção de novas normas, mas do fortale-
cimento da capacidade institucional dos municípios,
da ampliação da participação social e da incorpora-
ção real da agenda climática nos processos de pla-
nejamento urbano. A construção de cidades resi-
lientes exige que o poder público local atue de forma
preventiva, justa e transparente, reconhecendo a
centralidade do território e das populações histori-
camente vulnerabilizadas nas estratégias de adapta-
ção.

Nesse cenário, o Projeto de Lei nº 380 de 2023
representa um avanço significativo ao propor a inclu-
são da resiliência climática como diretriz expressa
da política urbana nacional. A proposta modifica o
Estatuto da Cidade para estabelecer que os municí-
pios incorporem, em seus instrumentos de planeja-
mento, medidas concretas de adaptação às mudan-
ças do clima e de mitigação de seus impactos,

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Revista Científica Virtual da ESA OAB SP. Ed. 50. 2025. Este trabalho está licenciado sob a Licença
Creative Commons Atribuição 4.0 Internacional (CC BY 4.0).

especialmente em áreas habitadas por populações
vulneráveis e expostas a riscos recorrentes.

Além de reafirmar o papel dos entes federativos na
promoção da justiça territorial e ambiental, o projeto
fortalece o dever jurídico do poder público local de
realizar diagnósticos sobre vulnerabilidade climá-
tica, estruturar políticas de prevenção e desenvol-
ver estratégias de reassentamento digno. Ao atribuir
responsabilidades específicas à gestão municipal, a
proposição legislativa cria fundamentos legais que
podem ser invocados judicialmente para exigir provi-
dências efetivas em contextos de omissão.

No caso da Enseada da Baleia, a aprovação desse
projeto teria o potencial de transformar a resposta
institucional. A ausência de estudos de risco, a
desarticulação entre políticas urbanas e ambientais
e a falta de medidas preventivas seriam interpreta-
das não mais como mera falha administrativa, mas
como descumprimento de norma legal expressa.
Trata-se, portanto, de um instrumento normativo que
reforça a exigibilidade da atuação estatal e amplia a
possibilidade de controle jurídico sobre a omissão
frente aos impactos da crise climática.

O direito à cidade, compreendido como o direito
coletivo de participar, usufruir e transformar o
espaço urbano de forma democrática e equitativa,
deve orientar a reconstrução das políticas públicas
locais diante dos desafios impostos pela emergên-
cia ambiental global. No caso da Enseada da Baleia,
essa reconstrução passa, necessariamente, por
uma revisão crítica do papel do município e de seus
instrumentos jurídicos no enfrentamento das desi-
gualdades territoriais aprofundadas pela crise do
clima.

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