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CIDADES E MUDANÇAS CLIMÁTICAS

GOVERNANÇA MULTINÍVEL PARA ADAPTAÇÃO CLIMÁTICA: A

INTERAÇÃO ENTRE MUNICÍPIOS BRASILEIROS E O GOVERNO

FEDERAL NA ELABORAÇÃO DE PLANOS DE ADAPTAÇÃO ÀS

MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Resumo

O artigo explora a elaboração de planos municipais
de adaptação às mudanças climáticas sob a ótica
da governança multinível, com foco para a dimen-
são vertical de interação entre os municípios e regu-
lações federais. Foi realizado um mapeamento das
principais normativas à nível federal que tratam de
temas relacionados à adaptação, seguido de uma
coleta e sistematização de todos os municípios bra-
sileiros que apresentam pelo menos um dos seguin-
tes instrumentos: política municipal sobre mudança
do clima; plano local de ação climática; fórum muni-
cipal de mudança do clima. Um indicador simples
foi elaborado para selecionar dois municípios, São
Paulo e Rio de Janeiro, que em seguida tiveram seus
planos de ação climática analisados em profundi-
dade para compreender como a questão da gover-

nança foi abordada e como ela se relaciona com a
literatura sobre governança multinível e adaptação
climática local.

Palavras-chave:

governança multinível; adapta-

ção climática; municípios brasileiros.

Abstract

The article explores the development of municipal
climate change adaptation plans through the lens of
multilevel governance, with an emphasis on the ver-
tical dimension of interaction between municipalities
and federal regulations. A mapping of the main fed-
eral regulations addressing issues related to adap-
tation was carried out, followed by the collection and
systematization of all Brazilian municipalities that
present at least one of the following instruments:
a municipal climate change policy; a local climate
action plan; or a municipal climate change forum. A

Antonio Marques da Costa Ouro

Bacharel em Gestão de Políticas Públicas - EACH/USP e pesquisador de políticas públicas socioambientais.

https://orcid.org/0000-0003-1130-0159

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simple indicator was designed to select two munici-
palities, São Paulo and Rio de Janeiro, for an in-depth
analysis of how the issue of multilevel governance
was addressed in the plans, subsequently articulated
with the literature on multilevel governance and local
climate adaptation.

Keywords:

multilevel governance; climate adapta-

tion; Brazilian municipalities

Recebido em:

Setembro de 2025

Aprovado em:

Outubro de 2025

Introdução

A pesquisa apresentada neste artigo buscou anali-
sar as relações de governança de municípios brasi-
leiros no que diz respeito à elaboração de planos de
adaptação climática. A mobilização da lente analí-
tica da governança multinível (BICHIR, 2018; BICHIR,
BRETTAS & CANATO, 2017; MARQUES, 2013; SEL-
LERS & LIDSTRÖM, 2007; OSTROM, 2010; KAZE-
POV & BARBERIS, 2013) permitiu dedicar com um
foco especial na relação desses planos identifica-
dos com o quadro normativo federal, em especial as
legislações que buscam fornecer diretrizes para pla-
nos e ações de adaptação climática no Brasil.

As análises aqui expostas constituem um ponto de
partida para se pensar a questão da coordenação
federativa e da relação entre regulação, supervisão
e implementação (SELLERS & LIDSTRÖM, 2007)
das políticas públicas de adaptação climática. Para
tanto, foi realizado um mapeamento de todos os
planos e políticas municipais que abordam a ques-
tão da adaptação climática no Brasil. Em seguida,
dois desses municípios, São Paulo e Rio de Janeiro,
foram selecionados para serem analisados de forma
mais profunda, seguindo critérios técnicos expostos
no texto.

A seleção de dois planos municipais permitiu obser-
var de forma mais detalhada se e como aspectos
da governança multinível, em especial relacionados
ao nível vertical, foram incorporados nos planos. O
esforço se mostra particularmente relevante quando
se considera que o governo federal tem desenvol-
vido diversas iniciativas e políticas

que abordam o

que tem sido chamado de “federalismo climático”.
Esse esforço de conectar os planos municipais com
as regulações publicadas ou anunciadas no nível
federal foi feito com base na literatura da governança
multinível (BICHIR, 2018; MARQUES, 2013; SEL-
LERS & LIDSTRÖM, 2007; OSTROM, 2010; KAZE-
POV & BARBERIS, 2013) e também em pesquisas
sobre o papel dos municípios e governos locais na
promoção de ações de adaptação climática (DEI-
TOS et al., 2024; SILVA & MERIDA, 2024; WILLIAMS
et al, 2025; SUSSKIND & KIM, 2021; SOUSA

et al

2025).

O artigo se divide da seguinte forma: a seção que se
segue à essa introdução delineia a metodologia uti-
lizada ao longo das etapas de pesquisa. Em sequ-
ência, é feita uma breve justificativa teórica acerca
da importância de se falar sobre a crise climática no
contexto das políticas públicas de governos locais.
Logo após é abordado o processo de mapeamento
das políticas federais e dos planos municipais, bem
como a criação do indicador para seleção dos pla-
nos a serem analisados em profundidade - nessa
seção também são discutidos resultados agregados
sobre os instrumentos municipais identificados. Em
seguida é apresentada a análise dos planos selecio-
nados e sua articulação com a legislação federal e
a literatura de governança multinível mobilizada. Por
fim, há uma breve seção de considerações finais.

1 Destaca-se em especial o AdaptaCidades, a lei n° 14.904 e o
Plano Clima Adaptação. Um rol completo de políticas e iniciativas
é descrito na seção 2.3

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É importante destacar que esse esforço inicial mais
abre do que fecha portas. Sem apontar relações de
causalidade ou se propor à tecer afirmações nor-
mativas, o objetivo central desta pesquisa foi realizar
um primeiro mapeamento do ecossistema da ação
adaptativa à nível local e sua relação com os norma-
tivos federais. Pesquisas futuras podem aprofundar
as análises e estudar, entre outras possibilidades, as
capacidades locais para implementação dos planos
de adaptação ou a importância do suporte técnico e
financeiro de organizações não-governamentais na
elaboração desses planos.

1. Desenvolvimento

1.1 Metodologia

A pesquisa se valeu principalmente de métodos
qualitativos para a coleta e interpretação dos dados
e informações. Em primeiro lugar, foi realizada uma
revisão bibliográfica da literatura da governança
multinível e da adaptação climática no nível local. A
coleta de normativas federais e dos planos e legisla-
ções municipais foi realizada por meio de busca em
diferentes fontes. Em especial, foram consultados
sites oficiais de legislação municipal, portais de notí-
cia, repositórios de legislação municipal e as biblio-
tecas de organizações não-governamentais asso-
ciadas à formulação de planos de ação climática
municipais (C40, ICLEI). A seleção dos dois municí-
pios analisados foi feita a partir de um indicador sim-
ples quantitativo, explicado em detalhes na seção
2.3.

As normativas federais e os dois planos seleciona-
dos foram analisados com base no método dedu-
tivo, aliado à técnica de pesquisa bibliográfica de
natureza qualitativa e princípios da análise de conte-
údo.

1.2 Contexto geral

Ainda que a crise climática esteja permanentemente
em disputa, a produção científica do século XXI é
inequívoca em afirmar que ela é real e causada pela
ação antrópica (IPCC, 2023[a]). A principal causa
associada ao aumento da temperatura e desequilí-
brios ecossistêmicos é a emissão de gases de efeito
estufa (GEE) provenientes da queima de combus-
tíveis fósseis (IPCC, 2023[a]). Os efeitos adversos
causados pelo aquecimento da superfície terres-
tre já são observados em todo o planeta: perda de
biodiversidade, secas, incêndios e ondas de calor,
perda de segurança alimentar e produtividade agrí-
cola e aumento na propagação de doenças são
alguns dos principais impactos documentados
(IPCC, 2023[a]).

A prevenção desses impactos passa invariavel-
mente pela redução das emissões de GEE, mas são
igualmente importantes os esforços para adaptar os
sistemas humanos e naturais aos efeitos adversos
das mudanças climáticas. Nesse contexto, a adap-
tação é entendida como um conjunto de medidas
que promovam resiliência e diminuam os riscos cli-
máticos, compostos por impacto (

hazard

), exposi-

ção (

exposure

) e vulnerabilidade (

vulnerability

) (IPCC,

2023[b]), também chamados de “flor de risco”.
Como os impactos não podem ser controlados e
sua mitigação passa principalmente por medidas de
redução de GEE, as ações de adaptação focam em
estratégias para reduzir a vulnerabilidade e exposi-
ção de ecossistemas e populações aos impactos
esperados.

Essas estratégias de adaptação são cada vez mais
entendidas como mecanismos complexos que
devem articular diferentes agendas e promover
mudanças nos atributos fundamentais dos sistemas
em questão (adaptação transformacional), em detri-
mento de ações específicas e pontuais (adaptação

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incremental) que, muitas vezes, resultam no que se
entende por má-adaptação: ações pensadas para
terem um impacto positivo acarretam no aumento de
emissões ou na transferência dos riscos para popu-
lações mais vulneráveis (IPCC, 2023[b]).

Essa complexidade relacionada à promoção de
ações de adaptação eficazes e efetivas tem levado
à um entendimento comum de que as soluções
devem ser planejadas e executadas no nível local,
com engajamento e liderança das comunidades afe-
tadas pelos riscos climáticos e pelas medidas pro-
postas (AGUIAR et al., 2018). É no nível local que a
população sente os impactos da crise climática, e
ações desenhadas nesse nível, especialmente em
sistemas policêntricos, promovem soluções com
maior aceitação entre autoridades e atores locais
(OSTROM, 2010).

Apesar da importância da criação de estratégias
de adaptação no nível local, ainda há uma série de
desafios. A interação com diferentes níveis de gover-
nança, a falta de apoio popular e dificuldade na per-
cepção dos benefícios promovidos pelas ações de
adaptação muitas vezes são fatores que dificultam
a criação de planos de adaptação locais (AGUIAR et
al., 2018). No que tange a governança, a falta de uma
estratégia nacional de adaptação à nível federal é
enxergada em muitos países como uma dificuldade
para orientar e legitimar a elaboração de ações no
nível local. A baixa disponibilidade de recursos finan-
ceiros e ausência de capacidades técnicas tam-
bém contribui para esse desafio (SUSSKIND & KIM,
2021).

1.3 Histórico do planejamento em adapta-

ção climática no Brasil

O planejamento de políticas públicas de combate
à crise climática é relativamente recente no Estado
brasileiro. A principal regulação sobre o tema, a Polí-

tica Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC),
data de 2009. Antes disso, em 2007, foi instituído
o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima
(CIM), revogado em 2020 e posteriormente resti-
tuído em 2023. A primeira estrutura do CIM foi pen-
sada de forma temporária, tendo como principal
objetivo “orientar a elaboração, a implementação,
o monitoramento e a avaliação do Plano Nacional
sobre Mudança do Clima” (BRASIL, 2007). Esse
plano foi publicado em 2008, mas não é mais con-
siderado ativo no que diz respeito às suas metas e
diretrizes - será substituído pelo Plano Clima, pre-
visto para ser publicado em 2025. Apenas em 2023
o CIM foi restituído novamente, após a revogação de
2020, e o novo decreto trouxe mudanças importan-
tes em sua estrutura.

As duas legislações (PNMC e CIM), em conjunto,
compõem o grande arcabouço regulatório para
ações climáticas à nível federal no Brasil e, como se
verá mais adiante, são base para legislações mais
recentes que tratam do federalismo climático e da
elaboração de planos de adaptação nos municípios
brasileiros.

Durante cinco anos após a promulgação da PNMC
houve uma ausência de quaisquer normativas fede-
rais relevantes para o tema de adaptação. Apenas
em 2016 foi publicado o Plano Nacional de Adapta-
ção (PNA), que tinha como objetivo geral “promo-
ver a gestão e redução do risco climático no país
frente aos efeitos adversos associados à mudança
do clima, de forma a aproveitar as oportunidades
emergentes, evitar perdas e danos e construir ins-
trumentos que permitam a adaptação dos sistemas
naturais, humanos, produtivos e de infraestrutura.”
(BRASIL, 2016). À época de sua publicação, o Plano
Nacional sobre Mudança do Clima de 2008 ainda
era considerado ativo e no texto do PNA isso é reco-
nhecido. O PNA foi submetido à UNFCCC como

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plano oficial do governo brasileiro para adaptar o
país às mudanças climáticas, em consonância com
a decisão 1/CP.16. Em 2020, foi publicado um relató-
rio de avaliação do primeiro ciclo de implementação
do plano (2016-2020).

Os sete anos que seguiram a publicação do PNA
foram novamente escassos em instrumentos rela-
cionados à adaptação climática no nível fede-
ral. Essa ausência é em grande parte resultado da
sucessão de governos após o segundo mandato
de Dilma, interrompido em 2016. Em especial no
governo Bolsonaro, o que se observou foi uma série
de legislações contrárias à pauta climática e ambien-
tal (SCANTIMBURGO, 2018; SOUSA et al., 2024),
como é o caso do decreto de revogação do CIM, de
2020, mencionado acima.

Apenas em 2023 se observa uma nova onda de
legislações que tratam da formulação e implemen-
tação de ações de adaptação climática à nível fede-
ral e, a partir de 2024, no nível subnacional. Em 2023
houve a restituição do CIM, dessa vez com um cará-
ter permanente e com atribuições mais amplas do
que apenas elaboração de um plano (embora o
Plano Clima, em elaboração no momento de escrita
desse artigo, seja competência do CIM). Em 2024,
mais dois decretos relacionados ao CIM foram publi-
cados, um deles estabelecendo a Câmara de Articu-
lação Interfederativa (CAI), abordada em detalhes no
próximo capítulo.

Ainda em 2024, foi instituído o Programa Cidades
Verdes Resilientes (PCVR), que tem como obje-
tivo “(...) aumentar a qualidade ambiental e a resili-
ência das cidades brasileiras diante dos impactos
causados pela mudança do clima, por meio da inte-
gração de políticas urbanas, ambientais e climáti-
cas (...)” (BRASIL, 2024). No âmbito do PCVR foi ins-
tituída a iniciativa de apoio à elaboração de Planos
Municipais de Adaptação à Mudança do Clima, cha-

mada de AdaptaCidades, que tem como objetivo
“(...) apoiar os estados e municípios no desenvolvi-
mento de estratégias e planos locais ou regionais de
adaptação à mudança do clima (...)” (BRASIL, MMA,
2024).

Além dessas duas iniciativas, em 2024 houve mais
duas normativas relevantes para o tema da adapta-
ção climática. Em junho foi aprovada a Lei n° 14.904,
que estabelece diretrizes para a elaboração de pla-
nos de adaptação à mudança do clima. Um mês
depois, o Conselho da Federação publicou a Reso-
lução n° 3, que estabelece o Compromisso para o
Federalismo Climático.

O avanço mais recente relacionado ao combate à
crise climática no nível federal é o Plano Clima. Ape-
sar de não ter sido publicado oficialmente, ele está
sendo elaborado desde 2023. O Plano Clima é
composto por cinco partes: (i) Estratégia Nacional
de Mitigação (ENM); (ii) Planos setoriais de mitiga-
ção (7 ao todo); (iii) Estratégia Nacional de Adapta-
ção (ENA); (iv) Planos setoriais de adaptação (16 ao
todo); (v) Estratégias transversais (5 ao todo).

Como exposto anteriormente, o Plano Clima será o
novo instrumento de planejamento climático do Bra-
sil, substituindo o Plano Nacional sobre Mudança do
Clima de 2008 e o PNA de 2016. Apesar de não ter
sido oficialmente publicado, a ENA e os planos seto-
riais de adaptação foram submetidos à um processo
de consulta pública por meio da plataforma Brasil
Participativo. Mesmo sem os textos finais, este tra-
balho considerou as versões preliminares disponi-
bilizadas para consulta, em especial as seções 6.1
(Arranjo Institucional) e 6.2 (Governança Federativa)
do capítulo 6, intitulado “Gestão do Plano”, da ENA.

A tabela 1 resume todas essas normativas em ordem
cronológica.

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Tabela 1 - Quadro geral de normativas fe-

derais relacionadas à adaptação climática

Normativa

(Lei, Decre-

to, Portaria,

Plano)

Referência

Ano

Comitê Intermi-
nisterial sobre
Mudança do
Clima

(CIM) -

Revogado

Decreto nº 6.263

(Revogado)

2007

Decreto nº 10.223

(Revogação)

2020

Plano Nacional
sobre Mudança
do Clima

2008

Política Nacional
sobre Mudança
do Clima

(PNMC)

Lei nº 12.187

2009

Plano Nacional
de Adaptação

(PNA)

Portaria MMA n° 150

2016

Comitê Intermi-
nisterial sobre
Mudança do
Clima

(CIM)

Decreto nº 11.550

2023

Decreto nº 12.040

2024

Decreto nº 12.144

2024

Programa Cida-
des Verdes Resi-
lientes

(PCVR)

Decreto nº 12.041

2024

Diretrizes para a
elaboração de
planos de adap-
tação à mudança
do clima

Lei nº 14.904

2024

Compromisso
para o Federa-
lismo Climático

Resolução CF nº 3

2024

Iniciativa de apoio
à elaboração de
Planos Munici-
pais de Adapta-
ção à Mudança
do Clima

(Adap-

taCidades)

Portaria GM/MMA
nº 1.256

2024

Portaria GM/MMA
nº 1.385

2025

Plano Clima (não
publicado)

2025

(?)

Fonte: Elaboração própria

Para as análises municipais, foram considerados no
mapeamento deste artigo três tipos de instrumen-
tos relacionados ao planejamento de adaptação cli-
mática: planos de ação climática (qualquer docu-
mento oficial publicado pelo município e identificado
como um plano climático); políticas de mudanças
climáticas (leis, projetos de lei e decretos municipais
encontrados em portais oficiais das prefeituras ou
em repositórios de legislação municipal); e fóruns
climáticos (instituídos por lei ou decreto). No total,
foram identificados 33 municípios com pelo menos
um desses três instrumentos (as 26 capitais, distrito
federal e mais 6 municípios).

Cabe destacar que não foram encontrados pla-
nos, políticas ou fóruns específicos para adaptação
climática. Na sua grande maioria, os instrumentos
abordam a questão climática como um todo, consi-
derando mitigação e adaptação. Em alguns casos
específicos, foram identificados planos ou políticas
específicas para mitigação, em geral voltados para a
descarbonização das atividades municipais.

Com relação aos planos, foram identificados 22
municípios com plano publicado ou em elaboração e
24 planos (dois municípios, Fortaleza e Santos, tive-
ram dois planos publicados). Na sua grande maio-
ria, esses planos são identificados como Plano Local
de Ação Climática (PLAC) e sua estrutura tende a
seguir uma lógica semelhante: análises diagnósticas
do perfil de emissões (inventário de GEE), análise de
risco e vulnerabilidades, ações, metas e indicado-
res de mitigação e adaptação e, por vezes, seções
sobre a governança do plano e estratégias de moni-
toramento e avaliação.

Sobre as políticas, foram identificadas 26 leis, proje-
tos de leis ou decretos de 20 municípios. A primeira
delas é de Palmas, ainda em 2003, muito anterior à
todas as outras legislações identificadas. Apenas
em 2009 se observa outros municípios tendo publi-

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cados suas respectivas legislações, Niterói e São
Paulo. Possivelmente por conta da promulgação da
PNMC, em 2009, é a partir desse ano que se per-
cebe a maior proliferação de leis e decretos munici-
pais, de forma relativamente constante entre 2009 e
2024. Em 2024 foram identificados dois projetos de
lei, em Campo Grande e Florianópolis, e mais dois
projetos sem data específica em Curitiba e João
Pessoa.

É relevante mencionar que, por vezes, a fronteira
entre um plano de ação climática e uma política não
é bem demarcada. Em alguns casos, a política (lei
ou decreto) é o instrumento jurídico que institui o
plano, embora isso não ocorra na maioria dos casos
- em geral, os planos são publicados sem um instru-
mento jurídico correspondente. Esse é o caso de
São Paulo: o município publicou, em 2009, sua “Polí-
tica de Mudança do Clima”. Em 2021, entretanto, um
decreto foi publicado para instituir o “Plano de Ação
Climática do Município de São Paulo”, chamado de
PlanClima SP. Em outros municípios, como Cam-
pinas, não se encontrou uma legislação específica
para criação de uma política, apenas para o plano de
ação climática.

Essa distinção é importante porque, via de regra, as
políticas tendem a ser mais gerais e focar em dire-
trizes amplas, enquanto os planos tratam de ações
específicas e trazem análises e diagnósticos mais
aprofundados. É o caso na maioria dos municípios
e também no governo federal, como se observou na
apresentação da PNMC e do Plano Clima.

Por fim, a busca por espaços deliberativos munici-
pais dedicados às ações climáticas se mostrou a
menos frutífera de todas. Apenas cinco municípios
possuem algum tipo deste instrumento: Fortaleza,
Rio de Janeiro e Goiânia têm um fórum instituído,
enquanto Rio Branco e São Paulo possuem comitês.

Embora seja de extrema relevância entender a rela-
ção de todos esses instrumentos com as regulações
identificadas no nível federal, foi necessário priorizar
dois municípios para análise, por limitações de recur-
sos e tempo. A seleção desses municípios permi-
tiu uma análise mais aprofundada dos instrumentos
e das suas particularidades relacionadas à gover-
nança, em especial dos planos identificados.

Foram selecionados para análise os municípios de
São Paulo e Rio de Janeiro. Essa seleção foi resul-
tado da criação de um indicador, elaborado para
classificar todos os 33 municípios identificados com
uma nota numérica que permitiu selecionar aqueles
dois com as maiores notas.

O indicador foi formulado com cinco dados para
cada um dos municípios: ausência ou presença
de plano, política e fórum de mudanças climáticas
(dado binário); população (número total de pessoas
residentes no município, de acordo com o último
censo do IBGE) e; vulnerabilidade climática (selecio-
nada a partir do Índice de Vulnerabilidade Climática
dos Municípios [IVCM], dos Instituto Votorantim).

Os três primeiros dados seguem a seguinte lógica: a
busca dos planos, políticas e fóruns foi sistematizada
em uma planilha. Uma simples marcação binária
(TRUE, FALSE) foi realizada para cada município em
cada uma das colunas. Cabe destacar que, na etapa
de construção do indicador, os municípios foram
considerados apenas uma vez: no caso dos municí-
pios com mais de um plano ou política, foi conside-
rado àquele publicado mais recentemente. Para os
dados de população, foi utilizado o último censo do
IBGE como fonte de dados (IBGE, 2025).

Por fim, para a análise de vulnerabilidade climá-
tica, foi utilizado o IVCM como fonte de dados (INS-
TITUTO VOTORANTIM, 2025). A escolha por este
índice se deu por dois fatores: em primeiro lugar, o

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índice segue uma metodologia robusta para consi-
derar diferentes fatores de risco climático e segue as
definições conceituais e técnicas mais recentes do
IPCC; segundo, a construção do índice considera de
forma agregada esses diferentes fatores, o que per-
mite uma análise completa dos municípios.

A escolha por esses cinco parâmetros foi feita para
possibilitar uma escolha mais precisa dos municí-
pios mais relevantes para análise. Em primeiro lugar,
a existência ou não de instrumentos de adaptação
climática foi o fator mais relevante para a seleção. A
inclusão dos dados de população e vulnerabilidade
foi realizada para, nos casos de “empate” entre os
municípios que apresentam dois ou mais instrumen-
tos, se considerasse esses dados como critério de
desempate, privilegiando os municípios mais vulne-
ráveis e populosos.

Após a construção da planilha com todos os dados
indicados acima, o indicador evidenciou os três
municípios mais relevantes para a análise proposta:
São Paulo (nota final 3,53), Rio de Janeiro (3,09), e
Fortaleza (2,59). Esse resultado se deve à dois fato-
res: esses municípios apresentam todos os ins-
trumentos, são populosos e muito vulneráveis à
mudança do clima. Fortaleza ficou em terceiro lugar
por ser menos populosa que os outros dois municí-
pios e apresentar um IVCM inferior.

1.4 Coordenação e articulação federativa

A governança multinível surge como conceito e fer-
ramenta analítica em parte para dar conta de um
processo de produção de políticas públicas cada
vez mais complexo, em que muitas vezes não é ape-
nas o Estado o responsável pela agenda, formula-
ção, implementação e avaliação dessas políticas
(BICHIR, 2018). Seja por conta de discussões sobre
regulação e o papel do neoliberalismo na organi-
zação do Estado (BICHIR, 2018), por conta de uma

reorganização da ação estatal a partir da escassez
de recursos (KAZEPOV & BARBERIS, 2013) ou sim-
plesmente pela emergência de temas e problemas
cada vez mais complexos e transversais, como as
mudanças climáticas, as políticas públicas passa-
ram a ser cada vez mais alvo de disputa, (des)coor-
denação e colaboração entre múltiplos atores, espa-
ços e contextos.

Esse cenário estimulou uma intensa produção aca-
dêmica que questiona e, em partes, supera deba-
tes da ciência política sobre federalismo e articu-
lação entre diferentes níveis de governo, por vezes
centrados em dicotomias simples como a relação
entre centralização e descentralização (SELLERS
& LIDSTRÖM, 2007). Isso não significa dizer que a
discussão sobre descentralização é irrelevante, mas
reconhecer que há nuances na forma como essa
descentralização ocorre, os atores envolvidos no
processo, suas atribuições e capacidades. Arretche
(2012) questiona isso quando faz a distinção entre

policy-making

(competências, em especial àquelas

relacionadas à implementação e execução das polí-
ticas públicas) e

policy decision-making

(a compe-

tência decisória, de formação de agenda e formula-
ção das políticas). Essencialmente, a pergunta que
se faz é: o que está sendo (des)centralizado? De que
forma?

A mobilização do conceito de governança multinível,
ainda que polissêmico, permite fazer esses ques-
tionamentos e tecer análises que melhor observem
as nuances sutis que envolvem os processos cada
vez mais complexos de formulação e implementa-
ção de políticas públicas. Sellers e Lidström (2007),
por exemplo, se utilizam dos conceitos de capacida-
des locais e supervisão para analisar a relação entre
governos locais e governos federais. Apesar do foco
analítico serem estados europeus e a pesquisa estar
centrada em políticas de bem-estar social, a distin-

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ção entre capacidades locais e supervisão federal,
considerando diferentes dimensões políticas, admi-
nistrativas e fiscais, é essencial para construir um
debate mais profundo.

Como apontado anteriormente, a crise climática se
caracteriza como um problema complexo e com
diversas ramificações ambientais e sociais que
envolvem toda a sociedade, levando o Estado à
necessidade de estruturação e coordenação de res-
postas que envolvem diferentes atores e níveis de
governo (FRÖHLICH & KNIELING, 2013). Um fator
essencial para entender essa complexidade é a
ausência de fronteiras dos impactos climáticos, que
toca diretamente na questão da adaptação: municí-
pios que pouco contribuem para a emissão de GEE
ou para a degradação ambiental estão igualmente
sujeitos à impactos extremos decorrentes de desas-
tres climáticos.

É de extrema importância, portanto, compreender
esses processos associados à governança multiní-
vel no que diz respeito à ação climática como um
todo, mas também à adaptação. Deitos

et al

., em

artigo realizado a partir da entrevista com 15 gesto-
res ambientais para analisar a implementação da
PNA, reforça essa ideia ao explorar a percepção
desses gestores com relação à articulação climá-
tica interfederativa. Entre outros aspectos dessa
articulação, os entrevistados reforçam que, apesar
de uma base regulatória relativamente bem estrutu-
rada, ainda se observa falta de coordenação e difi-
culdade de implementação no nível local (DEITOS

et al.

, 2024). Outro entrevistado aponta para a des-

conexão entre os planos elaborados no nível fede-
ral (especificamente o PNA) e as necessidades de
atuação no nível local: essa preocupação parece,
ao menos na teoria, ter sido endereçada na elabora-
ção do Plano Clima. Além das rodadas de consulta
pública, as estratégias nacionais e os planos seto-

riais foram submetidos à rodadas fechadas de vali-
dação com diversos atores, entre eles representan-
tes de governos subnacionais. A criação da CAI no
CIM também indica, ao menos no papel, uma pre-
ocupação com a inclusão de estados e municípios
no processo de elaboração do plano à nível federal,
ainda que a sua conexão com a realidade dos muni-
cípios não esteja clara.

Em meio a esse cenário, o propósito dessa pesquisa
é iniciar uma investigação sobre essas relações ver-
ticais entre municípios brasileiros e o governo fede-
ral no que diz respeito à elaboração de planos de
adaptação climática. Os diversos recortes aplicados
(foco em adaptação, análise de municípios e união,
desconsiderando os estados, o nível internacional
e os atores não estatais) permitem um aprofunda-
mento teórico-analítico, mas também denunciam
os limites da pesquisa e potenciais áreas de estudo
para trabalhos futuros.

Na sequência, são apresentados os planos munici-
pais selecionados para análise e sua relação com
os principais instrumentos federais apresentados na
seção anterior.

a) Plano de Ação Climática do Município

de São Paulo 2020-2050

O Plano de Ação Climática do Município de São
Paulo 2020-2050 (PlanClima SP) foi instituído pelo
decreto municipal n° 60.289 de 2021. O plano foi
construído em partes a partir da Política de Mudança
do Clima no Município de São Paulo, aprovada pela
lei n° 14.933/2009. Ao contrário de outras legis-
lações do tipo, essa política do município de São
Paulo é robusta e conta com (i) princípios e diretri-
zes para ação climática do município, (ii) objetivos,
(iii) metas, (iv) estratégias específicas para mitigação
e adaptação (com recortes setoriais), (v) instrumen-
tos, incluindo fontes de financiamento, e (vi) articu-

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lação institucional, seção em que fica estabelecido
o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoe-
conomia do município, órgão colegiado e consultivo
que teve como objetivo apoiar a implementação da
política.

Apesar de ser uma política robusta, o texto da Polí-
tica de Mudança do Clima no Município de São
Paulo ainda não se caracteriza como um plano de
ação climática, principalmente pela ausência de
estratégias mais bem definidas, com planos de ação,
indicadores e uma justificativa mais robusta.

O PlanClima SP desenvolve esses aspectos. Em
suas 344 páginas, apresenta 7 seções e um nível
muito maior de detalhes. A primeira seção apresenta
o contexto urbano, socioeconômico e ambiental
do município. É seguida por um capítulo de análises
dos riscos e vulnerabilidades climáticas da cidade,
incluindo dados e projeções sobre chuvas e inun-
dações, seca, ondas de calor, deslizamentos, umi-
dade do ar, impactos na saúde, segurança alimentar
e nutricional, além de discussões sobre a percepção
de risco e vulnerabilidade social dos habitantes. O
terceiro capítulo, que fecha esse momento de con-
textualização e justificativa, aborda o perfil de emis-
sões de GEE, inventário de emissões, projeções
futuras e oportunidades para ações de mitigação.

O quarto capítulo traça as estratégias concretas
que compõem a espinha dorsal do plano: são cinco
subseções, destinadas a propor ações nas áreas
de mitigação, adaptação, proteção dos habitantes,
proteção da mata atlântica e trabalho sustentável. O
quinto capítulo, intitulado “Superação de desafios”,
trata de temas como educação, governança e moni-
toramento, avaliação e reporte do plano. Por fim, as
duas últimas seções falam sobre a importância das
ações individuais e tecem reflexões finais.

A seção de governança, dentro do quinto capí-
tulo, traz diversos elementos relacionados à cone-
xão do plano com instrumentos federais (e esta-
duais, embora em menor quantidade). A análise de
conteúdo realizada permitiu observar três gran-
des tendências no que diz respeito à forma como
o PlanClima SP menciona esses instrumentos: (i)
reconhecimento da importância da governança
multinível, em especial na temática de combate às
mudanças climática, para avançar na elaboração de
políticas públicas efetivas; (ii) conexão com marcos
internacionais, em especial o Acordo de Paris e os
relatórios do IPCC; (iii) indicação de limitações para
a ação municipal no combate às mudanças climáti-
cas. No geral, essas conexões foram feitas para as
políticas de mitigação, talvez por falta de legislações
federais sobre adaptação na época em que o plano
foi publicado (apesar do PNA ter sido lançado em
2016).

Com relação ao primeiro ponto, alguns marcos mais
amplos foram citados, argumentando sobre a defi-
nição da governança e cooperação federativa para
além das fronteiras de políticas climáticas. Foram
citados: o decreto federal 9.203/2017, que fala
sobre a governança na administração pública bra-
sileira; a Constituição Federal (CF), em especial os
artigos 23, sobre competências comuns (incluindo
sobre o meio ambiente) e 30, sobre as competên-
cias municipais de legislar sobre assuntos de inte-
resse local; e dois instrumentos essenciais para o
planejamento urbano, o Estatuto da Cidade (lei fede-
ral 10.257/2001) e o Estatuto da Metrópole (lei federal
13.089/2015).

Construindo sobre esses grandes marcos que orga-
nizam a governança geral entre união, estados e
municípios, além das normativas específicas para
municípios, o PlanClima SP indica a importância de
se tratar o plano para além das fronteiras do muni-

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cípio. Em primeiro lugar, há o reconhecimento da
importância de se considerar que São Paulo é cen-
tral à uma região metropolitana que abriga mais de
20 milhões de habitantes: aqui, fica evidenciado o
papel do governo do estado em articular ações entre
os municípios.

Também se destaca o fato de que o plano é “trans-
versal, multidisciplinar, intersetorial” e que as ativi-
dades da cidade, e portanto as ações do PlanClima
SP, extrapolam as fronteiras físicas e competências
do governo municipal. Por conta disso, é afirmado
que o plano propõe conexão com normativas fede-
rais e estaduais de mitigação em diversos setores
e que “as ações apresentadas em todas as estraté-
gias indicam o lastro normativo sobre o qual se estru-
turam”. Há outras duas menções mais específicas,
mas que ainda se encaixam nessa primeira catego-
ria: a de que municípios podem trocar experiências
e promover aprendizado em conjunto, destacando
um aspecto horizontal da governança “intra estatal”;
e a iniciativa do governo do estado de mapeamento
de risco para as áreas suscetíveis a desastres geo-
lógicos, a única menção específica à qualquer tipo
de plano ou iniciativa voltado exclusivamente para
adaptação (gestão de riscos e desastres, nesse
caso).

Com relação à conexão com a esfera internacio-
nal, as menções são mais tímidas. Em primeiro lugar,
é destacado que o PlanClima SP se localiza sob a
“circunstância específica (...) de cumprimento do
Acordo de Paris”. Também se fala sobre o capítulo
“Summary for Urban Policy Makers”, do relatório do
IPCC, para justificar a importância das cidades no
combate à crise climática e esse reconhecimento
feito pelo Acordo de Paris.

Por fim, há os limites identificados para a ação muni-
cipal. O grande foco aqui segue sendo políticas de
mitigação: o texto identifica que ações de mitiga-

ção dependem mais da união e do estado, por conta
de variáveis complexas que restringem o poder de
ação do município. Se menciona como exemplo a
energia renovável, afirmando-se que “o Município de
São Paulo não pode determinar que a energia que
nele seja consumida tenha origem apenas em ener-
gia renovável. Não cabe aos municípios manifestar-
-se nesse campo, ele recebe a energia disponibili-
zada segundo as normas da União”, ou ainda que
“a questão tributária para desincentivo do uso de
combustíveis fósseis também depende do Governo
Federal, por um lado (...) e do Governo do Estado por
outro (...)” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO, 2020).

O plano também afirma que “no sistema federativo
brasileiro (...) diversas atribuições foram descentrali-
zadas para os municípios” e que “a coordenação de
políticas setoriais com o nível federal, normalmente,
é estabelecida por diretrizes e sistemas nacionais.
(...) Não há, porém, nenhuma instância responsável
por essa articulação, especialmente em matéria de
mudança do clima.” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO, 2020). Ainda se destaca que não
há agência estadual ou metropolitana responsável
pelo planejamento e articulação de matérias relacio-
nadas às mudanças climáticas na região metropoli-
tana de São Paulo e que “não existem medidas obri-
gatórias no marco regulatório atual que obriguem
a cidade a implementar o Plano de Ação Climática.
Ainda que o Município disponha de uma Política de
Mudança do Clima desde 2009 (Lei 14.933/2009),
com a qual é compatível o PlanClima SP, a lei não
prevê a obrigatoriedade de elaboração e execução
de planos” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO, 2020).

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b) Plano de Desenvolvimento Sustentável

e Ação Climática da Cidade do Rio de Ja-

neiro

O Plano de Desenvolvimento Sustentável e Ação Cli-
mática da Cidade do Rio de Janeiro (PDS) foi institu-
ído pelo decreto municipal n° 48.940 de 2021. Assim
como São Paulo, o plano também foi construído a
partir de uma legislação anterior, a Política Municipal
sobre Mudança do Clima e Desenvolvimento Sus-
tentável do Rio de Janeiro, aprovada pela lei muni-
cipal n° 5.248 de 2011. Essa lei também apresenta
uma redação robusta, com diretrizes, metas e estra-
tégias para ações de mitigação e adaptação, além
de instrumentos, incluindo a criação do Fundo Muni-
cipal sobre Mudança do Clima e Desenvolvimento
Sustentável e do Fórum Carioca sobre Mudança do
Clima e Desenvolvimento Sustentável, regulamen-
tado pelo decreto municipal 48.941 de 2021 (que
altera o nome para Fórum de Governança Climática
da Cidade do Rio de Janeiro e institui o Programa de
Governança Climática da Cidade do Rio de Janeiro).

Similar ao caso de São Paulo, o PDS é robusto e
apresenta um grande nível de detalhe no plane-
jamento das ações climáticas. Ao longo de dez
seções, o plano detalha o contexto da cidade, dife-
rentes cenários projetados de expansão da malha
urbana da cidade, detalha projetos específicos rela-
cionados à sustentabilidade, denomina os chama-
dos “corredores da sustentabilidade” e traça estraté-
gias para monitorar e revisar o plano. Cabe destacar
que o PDS, assim como as outras políticas relacio-
nadas à mudança do clima do município do Rio de
Janeiro, propõe uma integração com objetivos mais
amplos de desenvolvimento sustentável, incluindo
por vezes uma conexão com os objetivos de desen-
volvimento sustentável (ODS) da ONU.

Para os fins deste artigo, o capítulo 4 é o mais rele-
vante. Nele, são tratadas as metas e ações específi-

cas de mitigação, adaptação e uma descrição meto-
dológica do processo de priorização das metas de
ação climática, baseado em evidências científicas
e estudos. Nessa seção também é destacado o
aspecto da governança climática.

Ao contrário do PlanClima SP, o PDS quase não
menciona a forma como legislações federais e esta-
duais influenciaram ou moldaram as ações do plane-
jamento municipal. Na página 74 são listadas diver-
sas políticas (internacionais, nacionais e regionais)
relacionadas às mudanças climáticas, mas não há
qualquer descrição ou detalhamento de como elas
informaram a criação da estratégia local. Existe, para
as metas específicas, uma indicação de políticas ou
planos relacionados que estão alinhados. Apenas o
PNA foi mencionado, em uma meta da estratégia de
adaptação do município.

O que há, entretanto, na seção de governança é a
estrutura e organização interna do município para
implementar e monitorar o plano. São menciona-
dos outros órgãos e instituições, como o Sistema de
Monitoramento Climático – SISCLIMA e o Comitê
Executivo de Mudanças Climáticas, além de legis-
lações específicas, como o decreto nº 46.079/2019
e o decreto nº 46.079/191, que instituiu o “Programa
Cidade pelo Clima”.

c) A governança multinível nos planos de

São Paulo e Rio de Janeiro

De forma geral, ambos os municípios analisados se
preocuparam em considerar questões de gover-
nança em seus planos. O que se observou é que,
para as ações propostas, houve a tentativa de identi-
ficar políticas e planos federais e estaduais que esta-
vam relacionados. No caso de São Paulo, essa preo-
cupação foi explorada com mais detalhes na seção
sobre governança, indicando inclusive as compe-
tências que não cabiam ao município, em especial

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em atividades relacionadas à mitigação de GEE, e a
falta de uma normativa que obrigue ou forneça dire-
trizes para o município propor um plano de ação cli-
mática. É interessante analisar essas afirmações à
luz das contribuições de Sellers e Lindstrom (2007)
sobre as relações entre capacidades e supervisão.
Apesar de novas regulações terem sido publicadas
à nível federal após a publicação do plano, a interpre-
tação feita pelo município é que há um certo vácuo
de normativas federais e estaduais quando o tema é
mudança do clima.

No plano do Rio de Janeiro, o foco recai muito mais
para uma governança intramunicipal do que multiní-
vel, apesar do reconhecimento de legislações rele-
vantes. Mesmo assim, é interessante observar o
cuidado com que se foi realizado o mapeamento de
instituições e a criação de legislações para institucio-
nalizar o tema e organizar as instâncias formais de
participação.

Considerações finais

A governança multinível é complexa, na prática
e também na teoria. Existem diversas formas e
ângulos pelos quais se pode analisar um mesmo
fenômeno. Este artigo buscou jogar luz para uma
pequena parte deste complexo quebra cabeça: a
elaboração de planos de adaptação climática consi-
derando o nível vertical dessa governança.

A análise permitiu, em primeiro lugar, realizar um
mapeamento das normativas federais mais rele-
vantes para o tema e também de todos os municí-
pios brasileiros que possuem pelo menos um dos
três instrumentos considerados (políticas, planos
e fóruns). A leitura dos planos selecionados que se
seguiu resultou em percepções acerca da forma
como as legislações federais moldaram as estra-
tégias municipais. Observou-se, inclusive, como
o município de São Paulo identificou, na época da

elaboração do seu plano, a ausência de diretrizes
federais para as ações climáticas e também uma
ausência de regulação sobre o tema que incentive
municípios à desenvolverem seus planos, algo que
desde 2024 se observou que irá mudar.

Essa pesquisa mais incita próximos passos e novas
perguntas do que respostas. Espera-se que o
mapeamento realizado e a articulação das legisla-
ções e planos identificados possa servir de base
para estudos que investiguem de forma mais pro-
funda questões que surgem a partir desse cenário:
qual a influência das redes transnacionais na elabo-
ração dos planos? Qual a relação das legislações
federais e de que forma elas influenciam os muni-
cípios? Qual o nível de capacidade dos municípios
brasileiros, considerando sua diversidade, e como a
supervisão e regulação federal se relacionam?

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