Revista Científica Virtual da ESA OAB SP. Ed. 48. 2025. Direitos autorais reservado aos autores.
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ADI 7.719
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Objeto
Fornecimento obrigatório e gratuito de embalagem
ao consumidor no âmbito estadual.
Resumo do caso
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajui-
zada pela Associação Brasileira dos Atacadistas de
Autosserviço (ABAAS) contra a Lei n° 9.771/12 do
Estado da Paraíba, que estabelecia a obrigatorieda-
de de fornecimento gratuito de embalagens em su-
permercados, hipermercados e estabelecimentos
congêneres. A requerente alegou violação aos prin-
cípios constitucionais da livre iniciativa e do meio am-
biente ecologicamente equilibrado. O Supremo Tri-
bunal Federal, por unanimidade, julgou procedente o
pedido, declarando a inconstitucionalidade da lei pa-
raibana.
Entendimento fixado pelo STF
A tese foi fixada no seguinte sentido: “São inconsti-
tucionais as leis que obrigam supermercados ou si-
milares a fornecer gratuitamente sacolas ou emba-
lagens para as compras, por violação do princípio
da livre iniciativa (arts. 1°, inciso IV, e 170 da Constitui-
ção).”
Comentários dos autores
A decisão proferida na ADI 7.719 trata dos limites da
intervenção estatal na atividade econômica privada,
estabelecendo parâmetros para a aplicação do prin-
Carlos Eduardo Fernandes da Silveira
Procurador do Estado de São Paulo.
Carlos Ogawa Colontonio
Procurador do Estado de São Paulo; Mestre em Filosofia (USP); Professor de Direito Público.
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cípio da livre iniciativa em face de restrições impos-
tas sob o fundamento da proteção consumerista.
A requerente, Associação Brasileira dos Atacadis-
tas de Autosserviço (ABAAS), fundamentou sua pre-
tensão em dois eixos principais. Primeiro, alegou vio-
lação da proteção constitucional ao meio ambiente,
argumentando que a lei incentivaria a produção de
resíduos sólidos, contrariando tendências políticas
de coibição da distribuição gratuita de embalagens
plásticas, alinhadas aos princípios da prevenção e
proibição do retrocesso ambiental. Citou o Objeti-
vo de Desenvolvimento Sustentável n° 12 da ONU e
precedente do STF (RE 732.686) que considerou
constitucional a substituição de sacolas plásticas
por biodegradáveis. Segundo, sustentou violação do
princípio da livre iniciativa, argumentando que a im-
posição representaria intervenção desproporcional
na atividade empresarial, restringindo a autonomia
dos estabelecimentos comerciais e aumentando
custos operacionais. Destacou que o setor atacadis-
ta opera com modelo de negócios baseado no prin-
cípio “usuário poluidor-pagador”, onde sacolas são
cobradas apenas de quem opta por utilizá-las.
Os interessados apresentaram defesa da consti-
tucionalidade da norma. O Governador da Paraí-
ba afirmou a competência estadual para legislar so-
bre a matéria e sustentou que a lei tutelava o meio
ambiente ao promover utilização de sacolas biode-
gradáveis, alinhada com normas estaduais e objeti-
vos de desenvolvimento sustentável. Negou conflito
com a livre iniciativa, alegando que a legislação não
promoveria interferência estatal direta no modelo de
negócio empresarial. A Assembleia Legislativa argu-
mentou que a norma não obrigava tipo específico de
embalagem, deixando escolha ao estabelecimento,
que permaneceria livre para adotar opções susten-
táveis. Defendeu que o objetivo seria impedir onera-
ção do consumidor pela opção mais sustentável ao
meio ambiente.
A Advocacia Geral da União se manifestou pelo não
conhecimento do pedido (preliminar de ausência de
impugnação de todo complexo normativo) e, no mé-
rito, pela procedência. Alegou que a imposição de
obrigações similares repercute negativamente na li-
berdade de iniciativa dos comerciantes sem garan-
tia de reversão de benefícios aos contribuintes. A
Procuradoria Geral da República defendeu a proce-
dência por violação dos princípios da livre iniciativa,
liberdade econômica e proporcionalidade. Afastou a
preliminar da AGU e a alegação de afronta ao meio
ambiente, considerando que a norma não definia
material da embalagem. Concluiu que a lei restringia
a liberdade dos comerciantes sem aptidão para pro-
teção dos consumidores.
Preliminarmente, cabe destacar questão processu-
al relevante enfrentada pelo STF quanto à legitimida-
de ativa da requerente. Embora a jurisprudência da
Corte exija, por analogia ao art. 8° da Lei n° 9.096/95,
que entidades de classe tenham presença em pelo
menos nove unidades da federação para configu-
rar caráter nacional, a ABAAS possui associados
em apenas oito unidades (sete estados e o Distrito
Federal). O Relator, contudo, reconheceu a legitimi-
dade ativa considerando as especificidades do se-
tor econômico representado e a expressividade da
requerente, que congrega 20 grandes empresas
em segmento caracterizado por número limitado de
concorrentes. Essa flexibilização do requisito terri-
torial demonstra que o STF pode abrandar critérios
formais quando as particularidades do caso concre-
to evidenciam a representatividade adequada da en-
tidade autora
1
.
1 No julgamento do Ag Reg. na ADI 5.989/DF (sv. de 14.08.2020
a 21.8.2020), o Supremo confirmou a necessidade de a represen-
tatividade adequada se traduzir no ônus de a associação autora
demonstrar sua organização e efetivo funcionamento em, pelo
menos, 09 (nove) estados da federação.
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Acerca do mérito, o voto do Ministro Relator Dias
Toffoli enfrentou duas questões jurídicas centrais.
Quanto à alegada violação ambiental, o Tribunal
afastou a inconstitucionalidade por esse fundamen-
to. O relator concordou com a manifestação da PGR,
considerando que a lei não impunha distribuição de
sacolas plásticas e que o artigo 2° mencionava subs-
tituição por materiais biodegradáveis ou reutilizáveis,
alinhados com boas práticas ambientais. Concluiu-
-se que a obrigação de fornecimento de embala-
gens, em contexto normativo de estímulo a práticas
ambientalmente responsáveis, não implicava neces-
sariamente violação de princípios e diretrizes do di-
reito ambiental.
Já em relação à violação dos princípios da livre ini-
ciativa e livre concorrência, o Tribunal reconheceu a
inconstitucionalidade material. O voto aplicou o teste
da proporcionalidade, examinando adequação, ne-
cessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
Os julgadores concluíram que o fornecimento obri-
gatório e gratuito de embalagens não se mostrava
proporcional e razoável para afastar a garantia da li-
vre iniciativa quando ponderada com o princípio da
proteção ao consumidor. Consideraram desneces-
sário o fornecimento gratuito para promoção do di-
reito do consumidor, pois tal ônus não constituía pro-
teção especial em situação de vulnerabilidade. Além
disso, consideraram a medida inadequada para pro-
teção consumerista, uma vez que oneraria o produto
Os fundamentos determinantes:
“Cumpre ter presente, neste ponto, o fato de que “A jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao
requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de
classe não decorre de mera declaração formal consubstanciada
em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular caracterís-
tica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional
da instituição, a existência de associados ou membros em, pelo
menos, nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo,
fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Polí-
ticos, que supõe, ordinariamente, atividades econômicas ou profis-
sionais amplamente disseminadas no território nacional” (RTJ 141/4,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)”.
adquirido, constituindo espécie de venda condicio-
nada ao fornecimento de outro produto (venda casa-
da), prática repelida pelo próprio Código de Defesa
do Consumidor. Como observou o Relator, os cus-
tos das embalagens “gratuitas” são inevitavelmente
diluídos nos preços dos produtos, onerando todos
os consumidores, inclusive aqueles que não utilizam
as embalagens ou que dispõem de alternativas pró-
prias.
A decisão se enquadra na linha de precedentes do
STF sobre obrigações impostas a estabelecimen-
tos comerciais. O Tribunal aplicou metodologia se-
melhante ao Tema 525 da Repercussão Geral (RE
839.950), que tratou da obrigatoriedade de servi-
ços de empacotamento. Em ambos os casos, o STF
identificou que a imposição de ônus ao setor privado
configurava, na prática, transferência de custos para
os consumidores.
A decisão também evidencia a aplicação da juris-
prudência constitucional sobre as condições em
que o princípio da livre iniciativa admite restrições es-
tatais. O STF examinou se a obrigação legal atendia
aos requisitos de proporcionalidade e razoabilidade,
chegando à conclusão de que a medida não se justi-
ficava pelos fundamentos apresentados.
Do ponto de vista prático, a tese fixada provavelmen-
te terá impacto sobre legislações estaduais e mu-
nicipais similares, estabelecendo parâmetros para
a atuação do Poder Público na regulação de ativi-
dades comerciais. A decisão sinaliza que a prote-
ção consumerista deve focar em situações de efeti-
va vulnerabilidade, não em eventuais conveniências
que devem ser reguladas pelo próprio mercado.
No mais, o caso em questão revela a dificuldade de
serem definidas balizas objetivas sobre
(i)
os limites
da competência legislativa concorrente na defesa
das relações de consumo
2
e o
(ii)
tensionamento fe-
2 Por exemplo, também se valendo da técnica de teste de pro-
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derativo com o exercício do sobredito poder concor-
rente em matéria legislativa por parte dos estados
membros e certas competências privativas assegu-
radas à União no modelo constitucional de diluição
de funções entre os três entes subnacionais
3
.
Em síntese, o acórdão que julgou a ADI 7.719 refor-
ça que a ordem econômica constitucional privilegia
porcionalidade e com paradigma de confronto similares ao caso
comentado (razoabilidade, proporcionalidade e livre iniciativa), a
Corte Suprema ratificou a constitucionalidade de norma estadual
que impõe obrigatoriedade de adaptação de percentual de carri-
nhos de compras para transporte de crianças com deficiência ou
mobilidade reduzida.
Assim:
“A imposição de adaptação de 5% dos carrinhos de compras para
o transporte de crianças com deficiência ou mobilidade reduzida
não ofende os princípios da livre-iniciativa, da razoabilidade e da
proporcionalidade. A medida é adequada para facilitar a locomo-
ção, necessária por complementar o arcabouço normativo de pro-
teção à pessoa com deficiência, e proporcional em sentido estrito,
visto que o ônus imposto é moderado diante do direito fundamental
à inclusão e à dignidade da pessoa com deficiência, em consonân-
cia com os arts. 1°, III; 3°, IV; 23, II; 24, V e XIV; 227, § 2°; e 244 da Cons-
tituição Federal e as previsões da Convenção Internacional sobre
os Direitos das Pessoas com Deficiência. IV. Dispositivo e tese 8.
Recurso desprovido.”
RE 1.198.269, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 10.06.2025.
3 Por outro lado, no julgamento proferido na ADI 5.772 (rel. Minis-
tro Alexandre de Moraes, j. em 23.08.2019), o Supremo, diferen-
temente do caso em comento, revelou tendência a privilegiar a
competência legislativa concorrente dos estados quando se tra-
tar de norma reguladora de defesa do consumidor.
O caso concreto versava sobre lei estadual que obrigava empre-
sas de internet a apresentar na fatura da conta a velocidade efeti-
vamente oferecida no mês:
“1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicer-
ces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros
de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do
interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma
absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predo-
minância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências
para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros,
Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora
acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria
União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Es-
tados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. En-
tendimento recente desta SUPREMA CORTE no sentido de con-
ferir uma maior ênfase na competência legislativa concorrente dos
Estados quando o assunto gira em torno da defesa do consumidor.
Cite-se, por exemplo, a ADI 5.745, Rel. ALEXANDRE DE MORAES,
Red. p/ acórdão: Min. EDSON FACHIN, julgado em 7/2/2019.”
a livre iniciativa como fundamento da República, exi-
gindo que eventuais restrições estatais demonstrem
sua necessidade, adequação e proporcionalidade
para a tutela de outros direitos fundamentais ou prin-
cípios constitucionais.
Sem prejuízo, a jurisprudência da Corte adota crité-
rios casuísticos ao analisar os processos submeti-
dos à jurisdição constitucional que versem sobre de-
fesa das relações de consumo e livre iniciativa.