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ADI 6.085
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Objeto
Processo legislativo: apresentação de emenda
constitutiva e necessidade de retorno à Casa inicia-
dora.
Resumo do caso
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
por meio da qual o Partido Socialismo e Liberdade
– PSOL, afirma que a Lei n° 13.714/2018 padece de
inconstitucionalidade formal. Isso porque o projeto
de lei, originalmente aprovado na Câmara dos De-
putados apenas com dispositivos relativos à iden-
tidade visual do Sistema Único de Assistência So-
cial (SUAS), foi alterado pelo Senado Federal com a
inclusão de emenda de mérito sobre acesso à saú-
de. Tal inovação, alegou-se, teria ampliado substan-
cialmente o conteúdo da proposição. No entanto,
em vez de retornar à Câmara dos Deputados, como
exige o processo legislativo bicameral previsto nos
artigos 65 e 66 da Constituição Federal, o texto foi
encaminhado diretamente à sanção presidencial,
suprimindo a manifestação da Casa iniciadora e, as-
sim, violando o devido processo legislativo.
O Supremo Tribunal Federal reafirmou, no julga-
mento, a importância do devido processo legislativo
bicameral como garantia essencial do Estado De-
mocrático de Direito. Destacou que a inserção de
emenda pela Casa Revisora que altere o mérito da
Ricardo Teixeira da Silva
Procurador Legislativo da Câmara Municipal de São Paulo. Mestre em Ciência Política (USP). Doutor em Direito
do Estado (USP).
Tassiane de Fátima Moraes
Procuradora Legislativa da Câmara Municipal de Laranjal Paulista. Mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP.
Foi integrante da Comissão de Direito Constitucional da OAB-SP.
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proposição legislativa exige, necessariamente, o re-
torno do projeto à Casa Iniciadora, sob pena de vio-
lação ao art. 65 da Constituição. Assim, o vício cons-
tatado não poderia ser convalidado pela sanção
presidencial, pois comprometeu a integridade do
processo legislativo e a própria legitimidade demo-
crática da norma produzida.
No exame do caso concreto, verificou-se que a Câ-
mara dos Deputados aprovou proposta restrita à
padronização da identidade visual do SUAS, mas o
Senado Federal introduziu emenda substancial, vin-
culando o acesso à saúde e à dispensação de me-
dicamentos a indivíduos em situação de vulnerabi-
lidade, inovação que ampliava significativamente o
alcance da proposição original. Apesar disso, o pro-
jeto seguiu diretamente para a sanção presidencial,
culminando na edição da Lei n° 13.714/2018, em fla-
grante afronta ao modelo bicameral previsto pela
Constituição.
Diante dessa constatação, o Plenário do STF, por
maioria, conheceu parcialmente da ação e a julgou
procedente para declarar a inconstitucionalidade
do art. 2° da Lei n° 13.714/2018. Contudo, optou-se
por não pronunciar a nulidade imediata do dispositi-
vo, estabelecendo sua vigência por mais 18 meses,
prazo considerado adequado para que o Congresso
Nacional reaprecie a matéria, agora de forma regular
e constitucionalmente válida. Com isso, a Corte bus-
cou conciliar a necessidade de respeito ao proces-
so legislativo com a preservação da segurança jurí-
dica e da continuidade de políticas públicas voltadas
à proteção da população em situação de vulnerabili-
dade.
Entendimento fixado pelo STF
A tese fixada pelo STF foi no sentido de que:
“É for-
malmente inconstitucional — por violação ao devi-
do processo legislativo (CF/1988, art. 65) — disposi-
tivo oriundo de emenda proposta pela Casa revisora
a projeto de lei (PL) que altera o conteúdo original da
proposição, mas que não retornou à Casa iniciadora
para sua confirmação”.
Comentários dos autores
A decisão do STF no bojo da ADI 6085 evidencia, na
prática, um aspecto estruturante do bicameralismo
brasileiro: a prevalência da Casa iniciadora, em regra
a Câmara dos Deputados, sobre a revisora, o Sena-
do Federal. Esse desenho foi se consolidando histo-
ricamente e se encontra hoje reforçado pela Cons-
tituição de 1988, que estabelece que, em caso de
emendas no Senado, o projeto deve retornar à Câ-
mara, sob pena de nulidade do processo legislativo.
O Supremo apenas reafirmou essa leitura ao consi-
derar inconstitucional a sanção direta de uma propo-
sição emendada, reconhecendo que o vício não po-
deria ser convalidado.
Um aspecto positivo deste modelo institucional resi-
de no fato de assegurar à Câmara dos Deputados,
composta por representantes eleitos proporcional-
mente pelo povo, maior peso no processo decisó-
rio. Trata-se de um reflexo da concepção de que a
“Casa do povo” deve prevalecer em situações de
conflito, garantindo a correspondência mais imedia-
ta entre o Legislativo e a soberania popular. Esse de-
sequilíbrio também evita impasses prolongados e
permite maior celeridade na produção normativa, o
que, em um país grande, populoso, complexo e politi-
camente fragmentado, pode ser visto como uma for-
ma de assegurar eficiência institucional
Por outro lado, a prevalência sistemática da Câmara
enfraquece a função revisora do Senado e compro-
mete a lógica do bicameralismo, que pressupõe revi-
são e equilíbrio entre diferentes formas de represen-
tação.
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O julgamento do STF confirma essa assimetria, mas
enseja discussões sobre o risco de esvaziamento da
representação federativa, o que pode gerar distor-
ções na qualidade legislativa e na própria legitimida-
de das leis.