Revista Científica Virtual da ESA OAB SP. Ed. 48. 2025. Direitos autorais reservado aos autores.
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RE 1.298.647 (TEMA 1.118)
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Objeto
Responsabilidade subsidiária da Administração Pú-
blica por encargos trabalhistas de prestadora de
serviços: ônus da prova acerca de eventual conduta
culposa na fiscalização das obrigações.
Resumo do caso
Trata-se de julgado no qual o Supremo Tribunal Fe-
deral fixou que a Administração Pública não respon-
de automaticamente pelos encargos decorrentes do
inadimplemento de verbas trabalhistas em contratos
de terceirização de serviços. Restou decidido que
é necessária a comprovação, pela parte autora, de
conduta negligente ou de nexo causal entre o dano
alegado e a atuação estatal. Esclareceu-se, na mes-
ma toada, que configura negligência quando, mes-
mo formalmente notificada do descumprimento das
obrigações trabalhistas pela contratada, a Adminis-
tração permanecer inerte, competindo a ela, ainda,
assegurar condições de segurança, higiene e salu-
bridade nos locais em que o trabalho for prestado.
Por fim fixou-se que, nesses contratos, deve o Po-
der Público exigir da empresa contratada capital so-
cial compatível com o número de empregados, bem
como adotar medidas efetivas para garantir o cum-
primento das obrigações trabalhistas.
Entendimento fixado pelo STF
A tese foi fixada no seguinte sentido:
Tema 1118 de repercussão geral.
1.
Não há responsabilidade subsidiária da Adminis-
tração Pública por encargos trabalhistas gerados
Felipe Gonçalves Fernandes
Procurador do Estado de São Paulo, especialista em Direito do Estado pelo curso de Pós Graduação Lato Sensu
em Direito do Estado da Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (ESPGE), Mestre e Dou-
tor em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP.
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pelo inadimplemento de empresa prestadora de ser-
viços contratada, se amparada exclusivamente na
premissa da inversão do ônus da prova, remanes-
cendo imprescindível a comprovação, pela parte au-
tora, da efetiva existência de comportamento negli-
gente ou nexo de causalidade entre o dano por ela
invocado e a conduta comissiva ou omissiva do po-
der público.
2.
Haverá comportamento negligente quando a Ad-
ministração Pública permanecer inerte após o re-
cebimento de notificação formal de que a empresa
contratada está descumprindo suas obrigações tra-
balhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Minis-
tério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pú-
blica ou outro meio idôneo.
3.
Constitui responsabilidade da Administração Pú-
blica garantir as condições de segurança, higiene e
salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho
for realizado em suas dependências ou local previa-
mente convencionado em contrato, nos termos do
art. 5°-A, § 3°, da Lei n° 6.019/1974.
4.
Nos contratos de terceirização, a Administração
Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprova-
ção de capital social integralizado compatível com
o número de empregados, na forma do art. 4°-B da
Lei n° 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para asse-
gurar o cumprimento das obrigações trabalhistas
pela contratada, na forma do art. 121, § 3°, da Lei n°
14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à
comprovação de quitação das obrigações trabalhis-
tas do mês anterior.
Comentários do autor
O conceito de terceirização
A terceirização pode ser vista como a transferên-
cia de determinadas atividades de uma pessoa (to-
madora/contratante) a uma empresa prestadora de
serviços. Ela representa, portanto, uma relação trian-
gular, na qual figuram um empregado, um contratan-
te, e uma empresa prestadora de serviços.
Nesses moldes, existirá um contrato de natureza ci-
vil entre contratante e prestadora de serviços e, em
paralelo, um contrato de trabalho entre o empregado
e a empresa prestadora de serviços. No entanto, não
obstante seja contratado pela empresa prestadora
de serviços, o empregado trabalhará (sem pessoali-
dade e sem subordinação) junto à contratante.
Convém pontuar que esse tipo de contratação tam-
bém é uma realidade no setor público brasileiro: ao
adentrar qualquer repartição ou órgão público, o lei-
tor constatará que a quase integralidade de serviços
como limpeza e vigilância são feitos por empresas
terceirizadas (a única diferença, neste caso, é que o
vínculo é firmado com o Poder Público por meio de
um contrato administrativo).
Ocorre que essas relações de emprego, travadas
paralelamente a um contrato administrativo estabe-
lecido com as empresas terceirizadas, podem ser
alvo de inadimplemento, o que levará ao ajuizamento
de ações trabalhistas e o vislumbre de eventual res-
ponsabilização estatal. Mas, afinal, o Estado respon-
de pelos débitos das empresas terceirizadas? Se
sim, quais são os condicionamentos para isso?
Para responder a esses questionamentos, é relevan-
te traçar um histórico da jurisprudência e da legisla-
ção pátrias, conforme fazemos na sequência.
Histórico da responsabilização estatal
Esclarecemos inicialmente que a regulamentação
da terceirização de serviços no Brasil foi realizada,
durante muito tempo, pela Súmula n° 331 do Tribu-
nal Superior do Trabalho. Nesses termos, à época, o
Estado era amplamente condenado nos pleitos refe-
rentes a débitos trabalhistas decorrentes da terceiri-
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zação de serviços. Ocorre que havia um dispositivo
na hoje revogada Lei n° 8.666/93 que afastava a res-
ponsabilidade da Administração Pública em tais ca-
sos. Vejamos:
Art. 71, §1°, L. 8666/93. A inadimplência do
contratado, com referência aos encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais não trans-
fere à Administração Pública a responsa-
bilidade por seu pagamento, nem poderá
onerar o objeto do contrato ou restringir a
regularização e o uso das obras e edifica-
ções, inclusive perante o Registro de Imó-
veis.
Diante disso, o STF foi instado a se manifestar sobre
a constitucionalidade desse artigo, por meio da ADC
16-DF, a qual foi julgada procedente em 09/09/2011.
Em razão de referido julgamento, o TST modificou a
redação da Súmula 331 para fazer constar os itens V
e VI, nos seguintes termos:
V - Os entes integrantes da Administra-
ção Pública direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condições
do item IV, caso evidenciada a sua con-
duta culposa no cumprimento das obri-
gações da Lei n.° 8.666, de 21.06.1993,
especialmente na fiscalização do cumpri-
mento das obrigações contratuais e le-
gais da prestadora de serviço como em-
pregadora. A aludida responsabilidade
não decorre de mero inadimplemento das
obrigações trabalhistas assumidas pela
empresa regularmente contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do to-
mador de serviços abrange todas as ver-
bas decorrentes da condenação referen-
tes ao período da prestação laboral.
Como se vê, a responsabilidade subsidiária da Ad-
ministração Pública ficou condicionada à demons-
tração da conduta culposa no cumprimento das
obrigações da Lei n.° 8.666, de 21.06.1993, especial-
mente na fiscalização do cumprimento das obriga-
ções contratuais e legais da prestadora de serviço.
Esse entendimento vale até hoje (responsabilidade
subsidiária condicionada à falha na fiscalização).
Ocorre que não foi definido a quem competia de-
monstrar que houve falha na fiscalização: se caberia
ao reclamante demonstrar a falha para obter a con-
denação ou se a Administração Pública deveria de-
monstrar que fiscalizou e, caso não o fizesse, seria
condenada.
Diante dessas dúvidas, o tema continuou sendo dis-
cutido, de modo que foi levado novamente ao Su-
premo Tribunal Federal, que, no bojo do RE 760.931,
fixou a seguinte tese:
“O inadimplemento dos encar-
gos trabalhistas dos empregados do contratado não
transfere automaticamente ao Poder Público contra-
tante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja
em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art.
71, § 1°, da Lei 8.666/1993”.
Todavia, o mais relevante desse julgado se referiu ao
fato de que, para muitos intérpretes, as razões cons-
tantes do acórdão levariam à conclusão de que o
ônus de comprovar a culpa
in vigilando
não teria sido
imposto à Administração Pública, mas ao reclaman-
te.
O TST, todavia, não adotou esse entendimento e,
em dezembro de 2019, por meio de sua SDI-I fixou,
expressamente, que “cabe ao órgão público toma-
dor dos serviços demonstrar que fiscalizou de forma
adequada o contrato, para que não seja responsabi-
lizado”. Vejamos:
SDI-I- 13/12/19 - A Subseção I Especializa-
da em Dissídios Individuais (SDI-1) do Tri-
bunal Superior do Trabalho decidiu, nes-
ta quinta-feira (12), que, nos casos em que
o prestador de serviços não cumpre suas
obrigações trabalhistas, cabe ao órgão
público tomador dos serviços demonstrar
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que fiscalizou de forma adequada o con-
trato, para que não seja responsabilizado.
O fundamento da decisão é o chamado
princípio da aptidão para a prova, que vin-
cula o ônus a quem possui mais e melho-
res condições de produzi-la. “Certamente
não é o trabalhador, que sequer consegue
ter acesso à documentação relativa à re-
gularização das obrigações decorrentes
do contrato”, assinalou o relator, ministro
Cláudio Brandão (Processo: E-RR-925-
07.2016.5.05.0281).
À vista disso, o tema seguiu sendo debatido, de
modo que restou afetado para julgamento em sede
de repercussão geral, no bojo do tema 1118. No ano
de 2025, em julgamento histórico, o STF analisou
referido tema e, dentre outros assuntos, fixou que
compete ao reclamante comprovar a falha na fiscali-
zação. A tese fixada em conclusão foi a seguinte:
Tema 1118 de repercussão geral.
1. Não há responsabilidade subsidiária da
Administração Pública por encargos tra-
balhistas gerados pelo inadimplemento de
empresa prestadora de serviços contrata-
da, se amparada exclusivamente na pre-
missa da inversão do ônus da prova, rema-
nescendo imprescindível a comprovação,
pela parte autora, da efetiva existência de
comportamento negligente ou nexo de
causalidade entre o dano por ela invocado
e a conduta comissiva ou omissiva do po-
der público.
2. Haverá comportamento negligente
quando a Administração Pública perma-
necer inerte após o recebimento de noti-
ficação formal de que a empresa contra-
tada está descumprindo suas obrigações
trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sin-
dicato, Ministério do Trabalho, Ministério
Público, Defensoria Pública ou outro meio
idôneo.
3. Constitui responsabilidade da Admi-
nistração Pública garantir as condições
de segurança, higiene e salubridade dos
trabalhadores, quando o trabalho for re-
alizado em suas dependências ou local
previamente convencionado em contra-
to, nos termos do art. 5°-A, § 3°, da Lei n°
6.019/1974.
4. Nos contratos de terceirização, a Admi-
nistração Pública deverá: (i) exigir da con-
tratada a comprovação de capital social
integralizado compatível com o número de
empregados, na forma do art. 4°-B da Lei
n° 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para
assegurar o cumprimento das obrigações
trabalhistas pela contratada, na forma
do art. 121, § 3°, da Lei n° 14.133/2021, tais
como condicionar o pagamento à com-
provação de quitação das obrigações tra-
balhistas do mês anterior.
Abaixo, tecemos breve comentário ao tema 1118.
O tema 1118 de repercussão geral
No que tange ao tópico 1 da tese fixada, nota-se que,
conforme firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o
ônus da prova cabe ao reclamante, ou seja, o traba-
lhador é quem deve comprovar que houve falha na
fiscalização das obrigações do contrato administra-
tivo para que se faça possível a responsabilização da
Administração Pública.
Nesses moldes, conclui-se que não há responsabili-
dade automática do Poder Público pelo simples ina-
dimplemento da empresa terceirizada, de modo que
não basta ao reclamante invocar “presunção de cul-
pa” nem buscar a aplicação da inversão do ônus da
prova. Na verdade, extrai-se da tese que o trabalha-
dor deve provar que houve conduta negligente da
Administração para que essa possa ser subsidiaria-
mente condenada ao pagamento das verbas traba-
lhistas pleiteadas.
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Não obstante se trate de um posicionamento pas-
sível de críticas por parte da doutrina justrabalhis-
ta, fato é que o Supremo Tribunal Federal pareceu
orientar posição no sentido de que a responsabiliza-
ção do Poder Público deve ser algo excepcional, ba-
seado em conduta que evidencie sua negligência ou
a falta de cuidado na fiscalização de seus contratos.
Mas a tese não se ateve apenas a isso, o que impõe
irmos adiante em nossa análise.
Verifica-se que, para fins de constatação dessa pos-
tura negligente, o Pretório Excelso deu um certo nor-
te aos operadores do direito. Foi justamente o que in-
dicou no tópico 2 da tese, quando fixou que haverá
comportamento negligente quando a Administração
Pública permanecer inerte após o recebimento de
notificação formal de que a empresa contratada está
descumprindo suas obrigações trabalhistas. Essa
comunicação pode ser enviada pelo trabalhador,
sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Públi-
co, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. Assim,
em suma, configura negligência quando a Adminis-
tração é notificada (por empregado, sindicato, MPT,
Defensoria etc.) de que a empresa contratada está
descumprindo obrigações trabalhistas e permanece
inerte.
Nesses termos, entendemos que o auditamento de
eventual sonegação de direitos trabalhistas pode ser
realizado por todos e quaisquer dos interessados,
tais como trabalhadores e sindicatos, além dos ór-
gãos de fiscalização. Essa diligência permitirá instar
a Administração Pública a tomar as providências em
caso de inadimplemento e, caso não o faça, poderá
incidir a sua responsabilização.
Ou seja, a tese fixada parece indicar dois momen-
tos: um pré-processual, quando os interessados de-
verão agir para formalizar eventual descumprimen-
to contratual e outro, no curso do processo, em que
essa atuação poderá ser utilizada como fundamento
para a responsabilização do Poder Público. Nesses
termos, verifica-se um condicionamento consisten-
te no requisito de que a Administração Pública tenha
tomado ciência do inadimplemento da terceirizada e,
não obstante isso, tenha se quedado inerte.
Doutra ponta, a tese fixada repete algo que já es-
tava expresso na legislação de regência. Confor-
me cristalizado no item 3, constitui responsabilida-
de da Administração Pública garantir as condições
de segurança, higiene e salubridade dos trabalha-
dores, quando o trabalho for realizado em suas de-
pendências ou local previamente convencionado
em contrato, nos termos do art. 5°-A, § 3°, da Lei n°
6.019/1974. Vejamos o dispositivo:
Art. 5o-A. Contratante é a pessoa física ou
jurídica que celebra contrato com empre-
sa de prestação de serviços relacionados
a quaisquer de suas atividades, inclusive
sua atividade principal.
(...)
§ 3o É responsabilidade da contratante
garantir as condições de segurança, hi-
giene e salubridade dos trabalhadores,
quando o trabalho for realizado em suas
dependências ou local previamente con-
vencionado em contrato.
Parte da doutrina entendeu que esse tópico daria
azo à responsabilização direta (e não subsidiária)
do ente público, quando se tratasse de medidas re-
ferentes a segurança, higiene e salubridade dos tra-
balhadores. Entendemos que não se trata do caso,
uma vez que o dispositivo em questão precede a
tese fixada e essa, por sua vez, não inovou, limitan-
do-se a repetir aquilo que já constava do texto legal.
Assim, esse tópico consiste, a nosso ver, no reco-
nhecimento do dever de diligência que o Poder Pú-
blico (assim como qualquer outro tomador) deve
tomar quando admitir trabalhadores (ainda que ter-
ceirizados) em suas dependências. Descumprido
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esse dever e demonstrada a negligência, abre-se
caminho para a responsabilização subsidiária do Po-
der Público.
Por fim, verificamos que, no tópico 4 da tese fixada,
a Suprema Corte abordou as medidas que podem/
devem ser adotadas pelo Poder Público, referentes à
exigência de que a contratada apresente a compro-
vação de capital social integralizado compatível com
o número de empregados, bem como a adoção de
medidas para assegurar o cumprimento das obriga-
ções trabalhistas pela terceirizada.
Acerca da empresa terceirizada, lembramos que,
conforme a legislação, é a prestadora de serviços
quem contrata, remunera e dirige o trabalho realiza-
do por seus trabalhadores, ou subcontrata outras
empresas para realização desses serviços (art. 4°-A,
§1°, Lei n° 6.019/74). Sobre isso, podemos fazer duas
observações. Primeiramente, para frisar que o tra-
balhador terceirizado não se subordina diretamente
à contratante, mas à prestadora. Doutra ponta, para
acrescentar que, nos termos estabelecidos pela
Lei n° 6.019/74, existe a possibilidade de a empresa
prestadora de serviços subcontratar outras empre-
sas (chamada, por alguns, de “terceirização em ca-
deia” ou, por outros, “quarteirização”).
Outrossim, ressaltamos que, enquanto a contratan-
te pode ser pessoa física ou jurídica, a prestadora de
serviços deve necessariamente ser uma pessoa ju-
rídica. Nesses termos, a legislação trouxe alguns re-
quisitos para o funcionamento da empresa de pres-
tação de serviços a terceiros. Vejamos eles abaixo:
Art. 4°-B, Lei n° 6.019/74. São requisi-
tos para o funcionamento da empresa de
prestação de serviços a terceiros:
I -
prova de inscrição no Cadastro Nacio-
nal da Pessoa Jurídica (CNPJ);
II -
registro na Junta Comercial;
III -
capital social compatível com o núme-
ro de empregados, observando-se os se-
guintes parâmetros:
a) empresas com até dez empregados
-
capital mínimo de R$ 10.000,00 (dez mil
reais);
b) empresas com mais de dez e até
vinte empregados -
capital mínimo de R$
25.000,00 (vinte e cinco mil reais);
c) empresas com mais de vinte e até
cinquenta empregados -
capital mínimo
de R$ 45.000,00 (quarenta e cinco mil re-
ais);
d) empresas com mais de cinquenta e
até cem empregados -
capital mínimo de
R$ 100.000,00 (cem mil reais); e
e) empresas com mais de cem empre-
gados -
capital mínimo de R$ 250.000,00
(duzentos e cinquenta mil reais).
Esses requisitos foram reforçados pelo STF, como
forma de evitar a contatação de empresas inidôneas
ou vazias de capital, incapazes de honrar suas dívi-
das trabalhistas.
Ademais, é importante notar que a Lei n° 14.133/2021
trouxe uma série de prerrogativas que a Administra-
ção Pública pode tomar frente às empresas terceiri-
zadas, a fim de evitar o inadimplemento das verbas
trabalhistas. Vejamos elas:
Art. 121 (...) § 3° Nas contratações de servi-
ços contínuos com regime de dedicação
exclusiva de mão de obra, para assegurar
o cumprimento de obrigações trabalhistas
pelo contratado, a Administração, median-
te disposição em edital ou em contrato,
poderá, entre outras medidas:
I -
exigir caução, fiança bancária ou con-
tratação de seguro-garantia com cobertu-
ra para verbas rescisórias inadimplidas;
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II -
condicionar o pagamento à comprova-
ção de quitação das obrigações trabalhis-
tas vencidas relativas ao contrato;
III -
efetuar o depósito de valores em conta
vinculada;
IV -
em caso de inadimplemento, efetuar
diretamente o pagamento das verbas tra-
balhistas, que serão deduzidas do paga-
mento devido ao contratado;
V -
estabelecer que os valores destinados
a férias, a décimo terceiro salário, a ausên-
cias legais e a verbas rescisórias dos em-
pregados do contratado que participarem
da execução dos serviços contratados se-
rão pagos pelo contratante ao contratado
somente na ocorrência do fato gerador.
§ 4° Os valores depositados na conta vin-
culada a que se refere o inciso III do § 3°
deste artigo são absolutamente impenho-
ráveis.
§ 5° O recolhimento das contribuições pre-
videnciárias observará o disposto no art.
31 da Lei n° 8.212, de 24 de julho de 1991.
Relevante acrescentar que o artigo 50 da Lei °
14.133/2021 também traz importantes medidas que
podem/devem ser adotadas pelo Poder Público,
como forma de fiscalizar seus contratos:
Art. 50. Nas contratações de serviços com
regime de dedicação exclusiva de mão
de obra, o contratado deverá apresentar,
quando solicitado pela Administração, sob
pena de multa, comprovação do cumpri-
mento das obrigações trabalhistas e com
o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
(FGTS) em relação aos empregados dire-
tamente envolvidos na execução do con-
trato, em especial quanto ao:
I -
registro de ponto;
II -
recibo de pagamento de salários, adi-
cionais, horas extras, repouso semanal re-
munerado e décimo terceiro salário;
III -
comprovante de depósito do FGTS;
IV -
recibo de concessão e pagamento de
férias e do respectivo adicional;
V -
recibo de quitação de obrigações tra-
balhistas e previdenciárias dos emprega-
dos dispensados até a data da extinção do
contrato;
VI -
recibo de pagamento de vale-trans-
porte e vale-alimentação, na forma previs-
ta em norma coletiva.
Neste sentido, reforça-se que não é do interesse pú-
blico que os trabalhadores dessas empresas dei-
xem de receber seus legítimos direitos. Por essa ra-
zão, o julgado em questão não deve ser interpretado
como uma isenção total e absoluta de responsa-
bilidade da Administração Pública, mas uma espé-
cie de “mapa institucional” para que o Poder Público
exerça seu dever de diligência. Nos momentos em
que esse falhar, os interessados terão a oportunida-
de de instar a Administração a fazê-lo e, caso não o
faça, aí sim, abre-se espaço para sua responsabiliza-
ção subsidiária. O que não se admite é a presunção
de que houve falha, devendo essa ser demonstrada.
Neste sentido, observa-se a imperiosidade de uma
atuação mais altiva tanto dos órgãos públicos na fis-
calização dos contratos quanto dos demais interes-
sados, o que demandará, por parte desses, um atu-
ação pré-processual, de diálogo e canais abertos,
sobretudo entre sindicatos, órgãos de fiscalização e
trabalhadores, a fim de que esses possam comuni-
car eventuais descumprimentos e, por sua vez, a Ad-
ministração Pública seja provocada a agir, evitando,
assim, o inadimplemento (ou pelo menos mitigando
suas consequências).
Com essa atuação sistêmica, a ideia é que todos os
interessados ajam e, assim, evitem o pior do resul-
tado: a sonegação dos direitos dos trabalhadores, a
parte mais sensível de toda essa relação.