A legitimidade passiva no mandado de segurança
dez anos após o CPC/2015: a correção do polo
passivo à luz da reforma tributária
Passive Standing in Writs of Mandamus Ten Years after the Brazilian
Code of Civil Procedure (CPC/2015): Correction of the Defendant Party
in Light of the Brazilian Consumption Tax Reform
La legitimación pasiva en el mandado de segurança a diez años del
Código de Proceso Civil de 2015: la corrección del polo pasivo a la luz
de la reforma tributária
Priscila Luciene Santos de Lima
Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, Brasil
https://orcid.org/0000-0002-0798-2866
E-mail: pritysantoslima@hotmail.com
Pós-doutora em Novas Tecnologias e Direito pela Università Mediterranea di Reggio Calabria - Itália.
Pós-doutora em Direito pelo Programa de Pós-graduação em Ciências Jurídicas da Universidade
Federal da Paraíba (UFPB). Doutora em Direito Político e Econômico pela Universidade
Presbiteriana Mackenzie.
Bruna Rafaella da Silveira Vasconcelos
Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, Brasil
E-mail: contato.brunarvasconcelos@gmail.com
Advogada graduada em Direito pela Fundação Armando Alvares Penteado (FAAP), com pós-graduação em
Direito Tributário Empresarial e Planejamento Fiscal pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.
Resumo:
Com base em pesquisa teórico-dogmática, documental e prospectiva, o
artigo examina o regime da legitimidade passiva no mandado de segurança a uma
década da vigência do Código de Processo Civil de 2015. Parte-se da inovação
central do Código, que substituiu a nomeação à autoria pela técnica geral de
correção do polo passivo nos arts. 338 e 339, expressão da primazia da resolução
do mérito. O balanço da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre a
indicação da autoridade coatora revela avanços significativos com a consolidação
da teoria da encampação por meio da Súmula 628, mas também expõe uma
exceção crítica: quando a correção do polo passivo implicar modificação de
competência, a jurisprudência nega tanto a encampação quanto a emenda da
inicial, resultando na extinção sem resolução do mérito. O contencioso da reforma
tributária sobre o consumo transforma essa exceção em questão central. O Imposto
sobre Bens e Serviços, criado pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e instituído
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pela Lei Complementar nº 214/2025, estrutura-se com governança centralizada no
Comitê Gestor — entidade instituída pela Lei Complementar nº 227/2026, com sede
e foro no Distrito Federal —, e fiscalização descentralizada nas administrações
locais, convertendo o erro escusável na indicação da parte passiva em possível
risco estrutural. À luz das normas fundamentais do Código, o estudo argumenta que
a combinação entre a emenda da inicial e a remessa ao juízo competente (arts. 338,
339 e 64, § 3º) preserva o juiz natural com mais rigor do que a extinção e sustenta,
para o contencioso do IBS, não a superação da orientação do Superior Tribunal de
Justiça, mas a sua distinção. Do estudo resultam ainda critérios práticos de
indicação da autoridade coatora nas modalidades repressiva e preventiva e, de lege
ferenda, a proposta de foro concorrente para as ações contra o Comitê Gestor,
examinada em seus limites constitucionais.
Palavras-chave:
Legitimidade passiva; Autoridade coatora; Modificação de
competência; Primazia da resolução do mérito; Imposto sobre Bens e Serviços; Foro
concorrente.
Abstract:
Drawing on doctrinal, documentary and prospective research, this paper
examines the regime of standing to be sued in the Brazilian writ of mandamus one
decade after the 2015 Code of Civil Procedure came into force. It starts from the
Code's central innovation, which replaced the former third-party nomination
mechanism with the general technique of correcting the defendant (articles 338 and
339), an expression of the primacy of adjudication on the merits. The assessment of
the Superior Court of Justice's case law on the designation of the respondent
authority reveals significant advances, marked by the consolidation of the
encampação doctrine (assumption by superior authority) through Precedent 628, yet
also discloses a critical exception: whenever the correction of the defendant entails a
change of jurisdiction, the court denies both that doctrine and the amendment of the
complaint, resulting in dismissal without adjudication on the merits. The consumption
tax reform litigation transforms that exception into a central issue. The Tax on Goods
and Services, created by Constitutional Amendment No. 132/2023 and instituted by
Complementary Law No. 214/2025, combines centralized governance exercised by
a Managing Committee — established by Complementary Law No. 227/2026 and
seated in the Federal District — with decentralized enforcement among local tax
administrations, converting the excusable error in designating the respondent into a
potential structural risk. In light of the Code's fundamental norms, this study argues
that combining amendment of the complaint with referral of the case to the
competent court (articles 338, 339 and 64, § 3) safeguards the natural judge more
rigorously than dismissal does, and it advocates, for IBS litigation, not the overruling
of the Superior Court of Justice's case law but its distinguishing. The study further
sets out practical criteria for designating the respondent authority in repressive and
preventive proceedings and, de lege ferenda, proposes concurrent venue for actions
against the Managing Committee, examined within its constitutional limits.
Keywords:
Standing to be sued; Respondent authority; Change of jurisdiction;
Primacy of adjudication on the merits; Tax on Goods and Services; Concurrent
venue.
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Resumen:
Sobre la base de una investigación teórico-dogmática, documental y
prospectiva, este artículo examina el régimen de la legitimidad pasiva en el juicio de
amparo (mandado de segurança) a una década de la entrada en vigor del Código de
Proceso Civil brasilero de 2015. Se parte de la innovación central del Código, que
sustituyó la nominación al autor por la técnica general de corrección de la parte
demandada en los artículos 338 y 339, expresión de la primacía de la resolución del
fondo del asunto. El balance de la jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia
sobre la designación de la autoridad demandada revela avances significativos con la
consolidación de la teoría de la asunción (encampação) mediante el Verbete 628,
pero también expone una excepción crítica: cuando la corrección de la parte
demandada implica la modificación de la competencia, la jurisprudencia deniega
tanto la asunción como la subsanación de la demanda, resultando en el
sobreseimiento sin resolución del fondo. El contencioso de la reforma tributaria
sobre el consumo transforma esa excepción en una cuestión central. El Impuesto
sobre Bienes y Servicios (IBS), creado por la Enmienda Constitucional nº 132/2023
e instituido por la Ley Complementaria nº 214/2025, se estructura con una
gobernanza centralizada en el Comité Gestor —entidad instituida por la Ley
Complementaria nº 227/2026, con sede y fuero en el Distrito Federal— y una
fiscalización descentralizada en las administraciones locales, convirtiendo el error
excusable en la identificación de la parte demandada en un riesgo estructural. À la
luz de las normas fundamentales del Código, el estudio sostiene que la combinación
entre la subsanación de la demanda y la remisión al juez competente (arts. 338, 339
y 64, § 3º) preserva al juez natural con mayor rigor que el sobreseimiento y
defiende, para el contencioso del IBS, no la superación de la orientación del
Superior Tribunal de Justicia, sino su distinción (distinguishing). Del estudio se
derivan criterios prácticos para la identificación de la autoridad demandada y, de
lege ferenda, la propuesta de fuero concurrente para las acciones contra el Comité
Gestor.
Palabras clave:
Legitimidad pasiva; Autoridad demandada; Modificación de
competencia; Primacía de la resolución del fondo; Impuesto sobre Bienes y
Servicios; Fuero concurrente.
Recebido em:
maio de 2026
Aceite em:
julho de 2026
Publicado em
: agosto de 2026
1. Introdução
O Código de Processo Civil de 2015 realizou transformação significativa no regime
da legitimidade passiva. A extinção do processo deixou de ser resposta automática
para erros na indicação do réu, abrindo-se espaço à correção. A técnica dos arts.
338 e 339 converteu em regra a possibilidade de emenda da petição inicial quando
da alegação de ilegitimidade passiva. No mandado de segurança, procedimento em
que essa questão assume contornos próprios porque exige não apenas a escolha
da pessoa jurídica demandada, mas a identificação precisa da autoridade coatora,
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doutrina e jurisprudência reconheceram a aplicabilidade dessa técnica,
consolidando avanços significativos, particularmente por meio da teoria da
encampação sumulada pelo Superior Tribunal de Justiça.
Porém, a uma década de vigência do Código, persiste uma exceção que marca
limite importante a essa evolução. Quando a correção do polo passivo implicar
alteração da competência jurisdicional constitucionalmente established, a
jurisprudência tem negado ao impetrante tanto a encampação quanto a emenda da
petição inicial, resultando na extinção sem resolução do mérito. Essa exceção
torna-se questão central no novo contencioso inaugurado pela reforma tributária
sobre o consumo. O Imposto sobre Bens e Serviços, criado pela Emenda
Constitucional nº 132/2023 e instituído pela Lei Complementar nº 214/2025,
apresenta desenho administrativo singular: uma governança centralizada no Comitê
Gestor com sede no Distrito Federal convive com fiscalização e lançamento
descentralizados entre as administrações tributárias estaduais e municipais. Nesse
arranjo, o erro escusável na indicação da parte passiva deixa de ser patologia
excepcional para se tornar contingência ordinária do novo contencioso. A referida
preocupação não é hipotética, tendo em vista que, já no início de 2026, as primeiras
ações judiciais em São Paulo passaram a questionar o enquadramento no regime
específico imobiliário — um dos regimes que a Lei Complementar nº 214/2025
instituiu para as operações com bens imóveis —, com a inclusão de diversos entes
federados no polo passivo. No curso dessas demandas, parte dos municípios
declinou da legitimidade para a defesa, restando o Estado e a União no polo
passivo.
Quanto ao percurso metodológico, a pesquisa é teórico-dogmática, documental e
prospectiva. É dogmática porque reconstrói o regime da legitimidade passiva pela
interpretação sistemática da legislação processual (CPC/2015 e Lei nº
12.016/2009), da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e da doutrina
especializada, buscando identificar a antinomia entre a primazia da resolução do
mérito e a exceção jurisprudencial da modificação de competência. É documental
porque se apoia em fontes normativas e decisórias — a Constituição, a Emenda
Constitucional nº 132/2023, as Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, a
Resolução CGIBS nº 6/2026 e os precedentes do Superior Tribunal de Justiça —,
analisadas por exegese jurídica. E é prospectiva porque parte relevante do
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contencioso examinado ainda não foi submetida a exame definitivo pelos tribunais
superiores, de modo que as conclusões alcançadas assumem a forma de proposta
interpretativa, a ser confirmada, ajustada ou refutada pela práxis jurisprudencial dos
próximos anos. Nesse quadro, a experiência do IBS não é utilizada como estudo de
caso, mas como objeto de análise: um arranjo normativo-institucional concreto,
marcado pela coexistência de governança centralizada no Comitê Gestor com
fiscalização descentralizada nas administrações tributárias locais, que ilustra um
problema processual preexistente: os limites da técnica de correção do polo passivo
(arts. 338 e 339 do CPC) diante da exceção da modificação de competência.
2. A Legitimidade Passiva no CPC/2015: da nomeação à autoria à correção do
polo passivo
A legitimidade das partes é, no plano do Código de Processo Civil, requisito para o
exame do mérito, conforme o artigo 17, segundo o qual 'para postular em juízo é
necessário ter interesse e legitimidade'. Diante disso, por lógica processual, a
ausência de legitimidade conduz à extinção do processo sem resolução do mérito
(art. 485, VI). Diante disso, a novidade do Código de 2015 está no tratamento
conferido ao vício, no qual a ilegitimidade passiva deixou de conduzir, de imediato, à
extinção do processo para se tornar, em regra, defeito sanável.
No regime do CPC/1973, o equívoco na escolha do réu era remediado por uma
modalidade de intervenção de terceiros: a nomeação à autoria (arts. 62 a 69),
também designada laudatio auctoris ou nominatio auctoris. Na lição de Theodoro
Júnior (2014), consistia no incidente pelo qual o mero detentor indica o proprietário
da coisa litigiosa para assumir o polo passivo. Tratava-se de dever do demandado,
não de faculdade, mas dependente da aceitação do autor e do nomeado, cujo
fracasso implicava, via de regra, a extinção sem exame do mérito.
O Código de 2015 extinguiu esse incidente e trouxe solução de alcance geral.
Alegando o réu sua ilegitimidade, fica facultada ao autor a alteração da petição
inicial para substituição do demandado (art. 338), incumbindo ao réu indicar o
verdadeiro sujeito passivo da relação jurídica, sempre que o conheça, sob pena de
responder por despesas e perdas e danos (art. 339), assegurando-se ao réu
excluído o reembolso das despesas e o pagamento dos honorários de seu
procurador (art. 338, parágrafo único). Diante disso, observa-se uma evolução na
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possibilidade de correção do vício: a ilegitimidade converteu-se, assim, de causa de
extinção em oportunidade de correção.
Essa opção legislativa integra o programa das normas fundamentais do Código, que
articula diversos dispositivos em torno da mesma diretriz: privilegiar o julgamento do
mérito em vez da extinção por vício sanável (Câmara, 2017; Didier Jr., 2015). O art.
4º assegura às partes o direito de obter em prazo razoável a solução integral do
mérito; o art. 6º impõe a cooperação de todos os sujeitos do processo; o art. 317
veda a extinção sem resolução do mérito antes de oportunizada a correção do vício
sanável; o art. 488 determina a resolução do mérito sempre que a decisão for
favorável à parte a quem aproveitaria a extinção; o art. 10 proíbe a decisão
surpresa; e o art. 139, IX, incumbe ao juiz determinar o suprimento de pressupostos
processuais — deslocando também para o órgão judicial o dever de viabilizar o
julgamento do mérito. Desse conjunto extrai-se o princípio da primazia da resolução
do mérito.
Resta saber se essa escolha alcança os procedimentos regidos por legislação
extravagante. Para o mandado de segurança, a resposta da doutrina é afirmativa:
em razão da aplicação supletiva e subsidiária do Código, os arts. 338 e 339 incidem
sobre o processo mandamental, permitindo a correção tanto da autoridade coatora
quanto da própria pessoa jurídica (Cunha, 2020). No mesmo sentido, o Fórum
Permanente de Processualistas Civis editou o Enunciado 511, admitindo
expressamente a aplicação dos arts. 338 e 339 para a correção da autoridade
coatora no mandado de segurança (FPPC, 2015). Cumpre pontuar que a incidência
reclama adaptação: no procedimento mandamental não há contestação em sentido
próprio, de modo que a alegação de ilegitimidade veiculada nas informações ou na
manifestação da pessoa jurídica deve ser equiparada àquela deduzida em
contestação.
3. A Legitimidade Passiva no mandado de segurança: autoridade coatora,
encampação e o balanço de uma década
O mandado de segurança foi institucionalizado na Constituição de 1934 (art. 113, nº
33) e preservado no art. 5º, LXIX, da Constituição de 1988. A peculiaridade
estrutural do writ está na conformação de seu polo passivo. A Lei nº 12.016/2009
exige a indicação da autoridade coatora e da pessoa jurídica vinculada (art. 6º, §
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3º). A definição da parte passiva é, portanto, dúplice e determina, por força da
categoria e da sede funcional da autoridade, o próprio juízo competente (Meirelles;
Wald; Mendes, 2009).
Como o mandado de segurança antecede o Código de 2015, coube à jurisprudência
definir em que medida o novo regime da legitimidade o alcança. A vocação
pró-mérito consolidou a teoria da encampação: se a autoridade hierarquicamente
superior, ao prestar informações, defende o mérito do ato impugnado, encampa-o,
sanando o defeito de indicação. Sistematizada em precedentes (STJ, 2005, 2008a),
a teoria foi sumulada em 2018 com três requisitos cumulativos: vínculo hierárquico
entre as autoridades, manifestação sobre o mérito e ausência de modificação de
competência constitucionalmente estabelecida (STJ, Súmula 628).
O pêndulo, contudo, encontrou um ponto de resistência na modificação de
competência. O terceiro requisito da Súmula 628 é aplicado com rigor. O mesmo
limite foi transposto para a técnica dos arts. 338 e 339: o Superior Tribunal de
Justiça firmou entendimento de que, se a correção da autoridade coatora implica a
modificação da competência jurisdicional, não se oportuniza a emenda da petição
inicial, resultando na extinção sem resolução do mérito (STJ, 2016, 2018, 2024).
Dez anos após o Código, a exceção da competência permanece como obstáculo à
primazia do mérito.
4. O Novo Contencioso do IBS e os limites da correção do polo passivo
4.1 O desenho administrativo do IBS
A Emenda Constitucional nº 132/2023 estruturou a tributação do consumo como um
IVA dual, composto pela CBS (União) e pelo IBS (competência compartilhada entre
Estados, DF e Municípios). A administração do IBS é exercida de forma integrada
pelo Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS), instituído pela Lei
Complementar nº 227/2026 como entidade pública sob regime especial com sede e
foro no Distrito Federal.
O regulamento único foi editado por meio da Resolução CGIBS nº 6/2026. Os atos
de fiscalização e lançamento, contudo, permanecem sob responsabilidade das
administrações tributárias dos Estados, DF e Municípios (Lei Complementar nº
214/2025, art. 324). O IBS combina, assim, governança normativa centralizada com
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execução fiscalizatória pulverizada. Esse arranjo gera ambiguidade objetiva quanto
à autoridade coatora a ser indicada no mandado de segurança.
4.2 No mandado de segurança repressivo
No mandado de segurança repressivo, a autoridade coatora é o agente que praticou
o ato impugnado (Lei nº 12.016/2009, art. 6º, § 3º). A Resolução CGIBS nº 6/2026
determina que o auto de infração identifique o ente federativo responsável pelo
lançamento. Identificado o ente, definem-se a autoridade coatora e o juízo
competente. Eventual conflito entre entes sobre a fiscalização deve ser resolvido no
plano administrativo pelo Comitê Gestor, sem penalizar o contribuinte com a
extinção da ação.
4.3 No mandado de segurança preventivo
No mandado de segurança preventivo, surgem três cenários:
●
1. Justo receio decorrente de atos de fiscalização local:
A autoridade coatora
será o Chefe da Administração Tributária local do domicílio fiscal do impetrante
(Lei Complementar nº 214/2025, art. 11).
●
2. Justo receio decorrente de ato normativo/interpretativo do CGIBS:
A
autoridade coatora será o Presidente do CGIBS (respeitada a Súmula 266 do
STF). A competência será da Justiça comum do Distrito Federal (TJDFT), pois
os efeitos patrimoniais do IBS pertencem aos entes subnacionais, e não à União
(Lei nº 12.016/2009, art. 2º a contrario sensu).
●
3. Dúvida objetiva:
Cabe o litisconsórcio passivo entre as autoridades e
pessoas jurídicas potencialmente competentes (CPC, art. 113; Lei nº
12.016/2009, art. 24).
Como a autoridade local e o Presidente do CGIBS submetem-se a juízos distintos
em unidades federativas diversas, a indicação equivocada implicará alteração de
competência, ativando a exceção jurisprudencial de extinção do processo.
5. Perspectivas: os vetores do CPC e o contencioso tributário
5.1 O risco estrutural no contencioso do IBS
A sobreposição institucional instala uma fase de transição destituída de
jurisprudência consolidada, na qual o erro na identificação da autoridade coatora
qualifica-se como escusável. A literatura especializada (Braga, 2025; Ribeiro;
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Marquezi, 2025) aponta a urgência de evitar o encerramento prematuro das
demandas. O próprio Superior Tribunal de Justiça, ao editar a Emenda Regimental
nº 11/2026, e o Supremo Tribunal Federal (STF, 2026) reconheceram a
complexidade do novo contencioso.
5.2 A encampação, a emenda da inicial e a remessa ao juízo competente
Diante da ausência de vínculo hierárquico entre o CGIBS e os entes subnacionais, a
teoria da encampação (Súmula 628/STJ) terá aplicabilidade reduzida. O sistema de
correção desloca-se para os arts. 338 e 339 do CPC.
A combinação entre a emenda da inicial (arts. 338 e 339) e a remessa dos autos ao
juízo competente (art. 64, § 3º) atende ao Enunciado 488 do FPPC (2015) e
preserva o juiz natural mediante a translatio iudicii (Cunha, 2020), aproveitando-se
os atos processuais praticados (CPC, art. 64, § 4º). A extinção direta sem
oportunidade de correção viola os arts. 10, 139, IX, e 317 do CPC.
5.3 A jurisprudência do STJ: distinção, não superação
A jurisprudência do STJ veda a emenda com alteração de competência para coibir o
forum shopping e proteger a indisponibilidade da competência. No contencioso do
IBS, contudo, cabe a técnica do distinguishing (Dantas Júnior, 2022):
● Não há forum shopping, pois os critérios tributários (domicílio, fato gerador) são
rígidos; o erro decorre da complexidade da arquitetura institucional, não de
manobra da parte.
● A remessa ao juízo correto (art. 64, § 3º) realiza a garantia do juiz natural com
mais rigor do que a extinção pura e simples.
5.4 Boa-fé, acesso à justiça e a coordenação entre os contenciosos
A boa-fé e a cooperação (CPC, arts. 5º e 6º) impedem que a divisão interna de
funções do Fisco prejudique o contribuinte (venire contra factum proprium). No plano
organizacional, a literatura sugere a criação de Núcleos de Justiça 4.0 intertribunais
(Resoluções CNJ nº 385/2021 e nº 398/2021) para harmonizar o julgamento de
matérias comuns entre IBS e CBS (Toscan; Pinto, 2026).
5.5 Os limites constitucionais da proposta de foro concorrente
A proposta de facultar ao contribuinte a impetração contra o CGIBS na capital do
seu Estado atua de lege ferenda. Como o CGIBS é entidade subnacional com sede
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fixada pelo legislador complementar (Lei Complementar nº 227/2026, art. 1º), a
criação de foro concorrente depende de alteração legislativa expressa, a exemplo
do modelo do Código de Defesa do Consumidor (art. 101, I) e da Ação Civil Pública
(art. 2º). De lege lata, o controle judicial deve impedir apenas que a centralização de
foro resulte em barreira desproporcional ao acesso à justiça (CF, art. 5º, XXXV).
6. Considerações Finais
A uma década da vigência do CPC/2015, a exceção jurisprudencial que determina a
extinção do mandado de segurança quando a correção da autoridade coatora altera
a competência jurisdicional revela-se incompatível com a complexidade do IBS.
No contencioso da reforma tributária, o erro na indicação da parte passiva é
contingência ordinária. A aplicação conjunta da emenda da inicial (CPC, arts. 338 e
339) e da remessa ao juízo competente (CPC, art. 64, § 3º), mediante distinguishing
da Súmula 628 do STJ, assegura a primazia da resolução do mérito e o respeito ao
juiz natural. Cabe à doutrina e aos tribunais consolidar essa orientação, garantindo
que as garantias fundamentais do processo prevaleçam sobre óbices meramente
formais.
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